عرض لاتفاقية الإطار التعاوني لحوض نهر النيل (2)
د. فيصل عبدالرحمن علي طه
4 August, 2021
4 August, 2021
ftaha39@gmail.com
1
خُصص الجزء II من الاتفاقية الإطارية لبيان حقوق والتزامات الدول الأطراف، ويشتمل على المواد من 4 إلى 14، وأغلبها منقول حرفياً من اتفاقية قانون استخدام المجاري المائية الدولية في الأغراض غير الملاحية لعام 1997. وهذه المواد هي:
المادة 4 : الاستخدام المنصف والمعقول.
المادة 5: الالتزام بعدم التسبب في ضرر ذي شأن.
المادة 6: حماية وصون حوض نهر النيل ونظمه الإيكولوجية.
المادة 7: التبادل المنتظم للبيانات والمعلومات.
المادة 8: التدابير المزمع اتخاذها.
المادة 9: تقييم الأثر البيئي والمراجعات البيئية.
المادة 10: التفويض لفروع في تنمية وحماية حوض نهر النيل.
المادة 11: منع وتخفيف الأحوال الضارة.
المادة 12: حالات الطوارئ.
المادة 13: حماية حوض نهر النيل والإنشاءات المتصلة في وقت النزاع المسلح.
المادة 14: الأمن المائي.
لا يتسع المجال لعرض كل هذه المواد. لذلك سنفرد بالعرض خمساً منها.
2
تقضي الفقرة 1 من المادة 4 من الاتفاقية الإطارية لحوض النيل بأن تنتفع دول الحوض، كل في إقليمها، بالموارد المائية لنظام نهر النيل بطريقة منصفة ومعقولة. وعلى وجه الخصوص، تستخدم دول حوض النيل تلك الموارد المائية وتنمِّيها لبلوغ الاستخدام الأمثل والمستدام والحصول من ذلك على منافع، مع مراعاة مصالح دول الحوض المعنية، وما يتوافق مع توفير الحماية الكافية لتلك الموارد المائية. ويحق لكل دولة من دول الحوض الحصول على حصة منصفة ومعقولة من الاستخدامات النافعة للموارد المائية لنظام نهر النيل.
3
وتنص الفقرة 2 من المادة 4 على أنه لكفالة أن يكون استخدامها للموارد المائية لنظام نهر النيل منصفاً ومعقولاً، فأنه ينبغي على دول حوض النيل أن تأخذ في الاعتبار العوامل والظروف، التي تشمل، ولكنها لا تقتصر على التالي:
(أ) العوامل الجغرافية، والهيدروغرافية، والهيدرولوجية، والمناخية، والايكولوجية، والعوامل الأخرى التي لها صفة طبيعية،
(ب) الحاجات الاجتماعية والخصوصية لدول الحوض المعنية؛
(ج) السكان الذين يعتمدون على الموارد المائية في كل دولة من دول الحوض؛
(د) آثار استخدام أو استخدامات الموارد المائية في إحدى دول الحوض على دول الحوض الأخرى؛
(ه) الاستخدامات الحالية أو المحتملة للموارد المائية؛
(و) حفظ الموارد المائية وحمايتها وتنميتها والاقتصاد في استخدامها وتكاليف التدابير المتخذه في هذا الصدد؛
(ز) توافر بدائل، ذات قيمة مشابهة، لاستخدام معين مزمع أو قائم؛
(ح) مساهمة كل دولة من دول الحوض في مياه نظام نهر النيل؛
(ط) مدى ونسبة مساحة حوض الصرف في إقليم كل دولة من دول الحوض.
4
تنص الفقرات من 3 إلى 6 من المادة 4 من الاتفاقية على الآتي:
* في تطبيق الفقرتين 1 و2 من المادة 4، تدخل دول حوض النيل المعنية، عندما تدعو الحاجة، في مشاورات بروح التعاون.
* يُحدد الوزن الذي يُعطى لكل عامل من العوامل وفقاً لأهميته بالمقارنة مع أهمية العوامل الأخرى ذات العلاقة. وعند تحديد ما هو الاستخدام المعقول والمنصف يجب أن تؤخذ في الاعتبار جميع العوامل ذات العلاقة معاً وأن يتم التوصل إلى استنتاج على أساسها ككل.
* يجب على دول حوض النيل، في أقاليم كل منها، ووفقاً لقوانينها ونظمها، إبقاء أوضاع استخدامها للمياه قيد المراجعة في ضوء التغيرات والظروف ذات العلاقة.
* يجب على كل دول حوض النيل مراعاة القواعد والإجراءات التي تضعها مفوضية نهر النيل من أجل التنفيذ الفعَّال للاستخدام المنصف والمعقول.
5
لا بد أن يكون القارئ قد فطن إلى أن اتفاقية حوض النيل قد أضافت عاملين إلى العوامل التي وردت في اتفاقية الأمم المتحدة بشأن استخدام المجاري المائية الدولية والتي تؤخذ في الاعتبار لتحديد الاستخدام المنصف والمعقول، والعاملان هما:
(ح) مساهمة كل دولة من دول الحوض في مياه نظام نهر النيل.
(ط) مدى ونسبة مساحة حوض الصرف في إقليم كل دولة من دول الحوض.
6
في 23 مارس 2015 نُقلت عوامل تحديد الاستخدام المنصف والمعقول المنصوص عليها في المادة 4 (2) من اتفاقية حوض النيل الإطارية إلى المادة 4 من إعلان المبادئ حول مشروع سد النهضة الذي وقَّعه في ذلك التاريخ رئيسا السودان ومصر ورئيس وزراء إثيوبيا.
إن ما يستوقف المرء في هذه العناصر هو العنصر (ه): "الاستخدامات الحالية والمحتملة للموارد المائية". إن الاستخدام الحالي بالنسبة للسودان ومصر تحدده الحصص التي نص عليها الاتفاق الثنائي المبرم بين البلدين في 8 نوفمبر 1959 ولا يلزم سواهما. يترتب إذن على المادة 4 من إعلان المبادئ والعنصر (ه) الآتي:
* المساواة بين الاستخدامات الحالية والاستخدامات المحتملة للموارد المائية.
* إن الاستخدامات الحالية ليس لها أسبقية أو أفضلية على العناصر الأخرى التي يُسترشَد بها لتحديد الاستخدام المنصف والمناسب.
* إن الاستخدامات الحالية لا يمكن الاستناد إليها كحقوق قانونية تكفل للدول المستخدمة (السودان ومصر) حقوقاً مكتسبة غير قابلة للنقض والإلغاء.
وإذا كانت قراءتنا هذه صائبة، فإن السودان ومصر قد تقدمتا خطوات نحو اتفاقية الإطار التعاوني لحوض نهر النيل. لأنهما بموجب البند 4 من إعلان المبادئ قد تراجعتا عن معارضتهما للفقرة 14 (ب) من اتفاقية الإطار التعاوني المتعلقة بالأمن المائي كما سيرد لاحقاً.
7
تنص الفقرة 1 من المادة 5 من اتفاقية الإطار التعاوني على أن تتخذ دول حوض النيل عند استخدامها للموارد المائية لنظام نهر النيل في أراضيها، كل التدابير المناسبة لمنع التسبب في ضرر ذي شأن لدول الحوض الأخرى.
وتنص الفقرة 2 من المادة 5 على أنه إذا وقع بالرغم من ذلك ضرر ذو شأن لدولة أخرى من دول حوض النيل، فإنه وفي غياب اتفاق على هذا الاستخدام، يتعين على الدولة التي تسبب استخدامها في الضرر أن تتخذ كل التدابير المناسبة، مع المراعاة الواجبة لأحكام المادة 4 وبالتشاور مع الدول المتضررة، لإزالة أو تخفيف الضرر ،وحيث يكون ملائماً، مناقشة مسألة التعويض.
إن المادة 5 من اتفاقية الإطار التعاوني لحوض نهر النيل بفقرتيها منقولة حرفياً من المادة 7 من اتفاقية الأمم المتحدة بشأن استخدام المجاري المائية الدولية. وقد أثارت الفقرة 2 من المادة 7 جدلاً بشأن العلاقة بين مبدأ الانتفاع المنصف والمعقول ومبدأ عدم التسبب في ضرر. وكان من رأي البعض أن الأسبقية أو الغلبة تكون لمبدأ الانتفاع المنصف والمعقول. ويستند هذا الرأي إلى أن الفقرة 2 من المادة 7 من اتفاقية الأمم المتحدة ونظيرتها الفقرة 2 من المادة 5 من اتفاقية حوض النيل تُلزم دول المجرى المائي الدولي أو دول حوض النيل بتحمل الضرر ذي الشأن.
8
وعندما أثيرت هذه المسألة في الجمعية العامة للأمم المتحدة في 21 مايو 1997 عند مناقشة اتفاقية المجاري المائية، اتخذت الدول مواقفها تبعاً لموقعها في المجرى المائي. فقد قال مندوب إثيوبيا إن وفد بلاده يود أن يرى أولوية المادة 5 أي الانتفاع المنصف والمعقول.
وأضاف أن الإقرار بحق الاستخدام المنصف في الاتفاقية إقراراً واضحاً هو السبب الوحيد والحافز لقبول الاتفاقية من قبل أي بلد في أعلى المجرى في وضع كوضع إثيوبيا. وأبدى مندوب إثيوبيا تحفظاته القوية بشأن المادة 7 التي تتعلق بالالتزام بعدم التسبب في ضرر ذي شأن. وأكد احتفاظ إثيوبيا بحقها السيادي في استخدام مياه مجراها المائي الدولي.
9
أما مندوبة مصر فقد قالت إن وفد بلادها يؤكد على أهمية مبدأ التقاسم العادل لمياه الأنهار الدولية. وتحفظت على الصياغة المطلقة لنص المادة 5. كما أكدت على ضرورة الربط بين هذا المبدأ وبين التزام الدول النهرية بعدم الإضرار بالدول النهرية الأخرى، وعلى ضرورة وضع المبدأين على قدم سواء.
10
يرى أحد الكُتَّاب (ماكافري) أن الاتفاقية تسبغ الأسبقية على مبدأ الانتفاع المنصف والمعقول. ولكنه مع ذلك يخلص إلى أن مبدأ الانتفاع المنصف والمعقول، ومبدأ عدم التسبب في ضرر ذي شأن يكملان بعضهما البعض، ولذلك لا حاجة للتوفيق بينهما لأنهما وجهان لعملة واحدة.
1
خُصص الجزء II من الاتفاقية الإطارية لبيان حقوق والتزامات الدول الأطراف، ويشتمل على المواد من 4 إلى 14، وأغلبها منقول حرفياً من اتفاقية قانون استخدام المجاري المائية الدولية في الأغراض غير الملاحية لعام 1997. وهذه المواد هي:
المادة 4 : الاستخدام المنصف والمعقول.
المادة 5: الالتزام بعدم التسبب في ضرر ذي شأن.
المادة 6: حماية وصون حوض نهر النيل ونظمه الإيكولوجية.
المادة 7: التبادل المنتظم للبيانات والمعلومات.
المادة 8: التدابير المزمع اتخاذها.
المادة 9: تقييم الأثر البيئي والمراجعات البيئية.
المادة 10: التفويض لفروع في تنمية وحماية حوض نهر النيل.
المادة 11: منع وتخفيف الأحوال الضارة.
المادة 12: حالات الطوارئ.
المادة 13: حماية حوض نهر النيل والإنشاءات المتصلة في وقت النزاع المسلح.
المادة 14: الأمن المائي.
لا يتسع المجال لعرض كل هذه المواد. لذلك سنفرد بالعرض خمساً منها.
2
تقضي الفقرة 1 من المادة 4 من الاتفاقية الإطارية لحوض النيل بأن تنتفع دول الحوض، كل في إقليمها، بالموارد المائية لنظام نهر النيل بطريقة منصفة ومعقولة. وعلى وجه الخصوص، تستخدم دول حوض النيل تلك الموارد المائية وتنمِّيها لبلوغ الاستخدام الأمثل والمستدام والحصول من ذلك على منافع، مع مراعاة مصالح دول الحوض المعنية، وما يتوافق مع توفير الحماية الكافية لتلك الموارد المائية. ويحق لكل دولة من دول الحوض الحصول على حصة منصفة ومعقولة من الاستخدامات النافعة للموارد المائية لنظام نهر النيل.
3
وتنص الفقرة 2 من المادة 4 على أنه لكفالة أن يكون استخدامها للموارد المائية لنظام نهر النيل منصفاً ومعقولاً، فأنه ينبغي على دول حوض النيل أن تأخذ في الاعتبار العوامل والظروف، التي تشمل، ولكنها لا تقتصر على التالي:
(أ) العوامل الجغرافية، والهيدروغرافية، والهيدرولوجية، والمناخية، والايكولوجية، والعوامل الأخرى التي لها صفة طبيعية،
(ب) الحاجات الاجتماعية والخصوصية لدول الحوض المعنية؛
(ج) السكان الذين يعتمدون على الموارد المائية في كل دولة من دول الحوض؛
(د) آثار استخدام أو استخدامات الموارد المائية في إحدى دول الحوض على دول الحوض الأخرى؛
(ه) الاستخدامات الحالية أو المحتملة للموارد المائية؛
(و) حفظ الموارد المائية وحمايتها وتنميتها والاقتصاد في استخدامها وتكاليف التدابير المتخذه في هذا الصدد؛
(ز) توافر بدائل، ذات قيمة مشابهة، لاستخدام معين مزمع أو قائم؛
(ح) مساهمة كل دولة من دول الحوض في مياه نظام نهر النيل؛
(ط) مدى ونسبة مساحة حوض الصرف في إقليم كل دولة من دول الحوض.
4
تنص الفقرات من 3 إلى 6 من المادة 4 من الاتفاقية على الآتي:
* في تطبيق الفقرتين 1 و2 من المادة 4، تدخل دول حوض النيل المعنية، عندما تدعو الحاجة، في مشاورات بروح التعاون.
* يُحدد الوزن الذي يُعطى لكل عامل من العوامل وفقاً لأهميته بالمقارنة مع أهمية العوامل الأخرى ذات العلاقة. وعند تحديد ما هو الاستخدام المعقول والمنصف يجب أن تؤخذ في الاعتبار جميع العوامل ذات العلاقة معاً وأن يتم التوصل إلى استنتاج على أساسها ككل.
* يجب على دول حوض النيل، في أقاليم كل منها، ووفقاً لقوانينها ونظمها، إبقاء أوضاع استخدامها للمياه قيد المراجعة في ضوء التغيرات والظروف ذات العلاقة.
* يجب على كل دول حوض النيل مراعاة القواعد والإجراءات التي تضعها مفوضية نهر النيل من أجل التنفيذ الفعَّال للاستخدام المنصف والمعقول.
5
لا بد أن يكون القارئ قد فطن إلى أن اتفاقية حوض النيل قد أضافت عاملين إلى العوامل التي وردت في اتفاقية الأمم المتحدة بشأن استخدام المجاري المائية الدولية والتي تؤخذ في الاعتبار لتحديد الاستخدام المنصف والمعقول، والعاملان هما:
(ح) مساهمة كل دولة من دول الحوض في مياه نظام نهر النيل.
(ط) مدى ونسبة مساحة حوض الصرف في إقليم كل دولة من دول الحوض.
6
في 23 مارس 2015 نُقلت عوامل تحديد الاستخدام المنصف والمعقول المنصوص عليها في المادة 4 (2) من اتفاقية حوض النيل الإطارية إلى المادة 4 من إعلان المبادئ حول مشروع سد النهضة الذي وقَّعه في ذلك التاريخ رئيسا السودان ومصر ورئيس وزراء إثيوبيا.
إن ما يستوقف المرء في هذه العناصر هو العنصر (ه): "الاستخدامات الحالية والمحتملة للموارد المائية". إن الاستخدام الحالي بالنسبة للسودان ومصر تحدده الحصص التي نص عليها الاتفاق الثنائي المبرم بين البلدين في 8 نوفمبر 1959 ولا يلزم سواهما. يترتب إذن على المادة 4 من إعلان المبادئ والعنصر (ه) الآتي:
* المساواة بين الاستخدامات الحالية والاستخدامات المحتملة للموارد المائية.
* إن الاستخدامات الحالية ليس لها أسبقية أو أفضلية على العناصر الأخرى التي يُسترشَد بها لتحديد الاستخدام المنصف والمناسب.
* إن الاستخدامات الحالية لا يمكن الاستناد إليها كحقوق قانونية تكفل للدول المستخدمة (السودان ومصر) حقوقاً مكتسبة غير قابلة للنقض والإلغاء.
وإذا كانت قراءتنا هذه صائبة، فإن السودان ومصر قد تقدمتا خطوات نحو اتفاقية الإطار التعاوني لحوض نهر النيل. لأنهما بموجب البند 4 من إعلان المبادئ قد تراجعتا عن معارضتهما للفقرة 14 (ب) من اتفاقية الإطار التعاوني المتعلقة بالأمن المائي كما سيرد لاحقاً.
7
تنص الفقرة 1 من المادة 5 من اتفاقية الإطار التعاوني على أن تتخذ دول حوض النيل عند استخدامها للموارد المائية لنظام نهر النيل في أراضيها، كل التدابير المناسبة لمنع التسبب في ضرر ذي شأن لدول الحوض الأخرى.
وتنص الفقرة 2 من المادة 5 على أنه إذا وقع بالرغم من ذلك ضرر ذو شأن لدولة أخرى من دول حوض النيل، فإنه وفي غياب اتفاق على هذا الاستخدام، يتعين على الدولة التي تسبب استخدامها في الضرر أن تتخذ كل التدابير المناسبة، مع المراعاة الواجبة لأحكام المادة 4 وبالتشاور مع الدول المتضررة، لإزالة أو تخفيف الضرر ،وحيث يكون ملائماً، مناقشة مسألة التعويض.
إن المادة 5 من اتفاقية الإطار التعاوني لحوض نهر النيل بفقرتيها منقولة حرفياً من المادة 7 من اتفاقية الأمم المتحدة بشأن استخدام المجاري المائية الدولية. وقد أثارت الفقرة 2 من المادة 7 جدلاً بشأن العلاقة بين مبدأ الانتفاع المنصف والمعقول ومبدأ عدم التسبب في ضرر. وكان من رأي البعض أن الأسبقية أو الغلبة تكون لمبدأ الانتفاع المنصف والمعقول. ويستند هذا الرأي إلى أن الفقرة 2 من المادة 7 من اتفاقية الأمم المتحدة ونظيرتها الفقرة 2 من المادة 5 من اتفاقية حوض النيل تُلزم دول المجرى المائي الدولي أو دول حوض النيل بتحمل الضرر ذي الشأن.
8
وعندما أثيرت هذه المسألة في الجمعية العامة للأمم المتحدة في 21 مايو 1997 عند مناقشة اتفاقية المجاري المائية، اتخذت الدول مواقفها تبعاً لموقعها في المجرى المائي. فقد قال مندوب إثيوبيا إن وفد بلاده يود أن يرى أولوية المادة 5 أي الانتفاع المنصف والمعقول.
وأضاف أن الإقرار بحق الاستخدام المنصف في الاتفاقية إقراراً واضحاً هو السبب الوحيد والحافز لقبول الاتفاقية من قبل أي بلد في أعلى المجرى في وضع كوضع إثيوبيا. وأبدى مندوب إثيوبيا تحفظاته القوية بشأن المادة 7 التي تتعلق بالالتزام بعدم التسبب في ضرر ذي شأن. وأكد احتفاظ إثيوبيا بحقها السيادي في استخدام مياه مجراها المائي الدولي.
9
أما مندوبة مصر فقد قالت إن وفد بلادها يؤكد على أهمية مبدأ التقاسم العادل لمياه الأنهار الدولية. وتحفظت على الصياغة المطلقة لنص المادة 5. كما أكدت على ضرورة الربط بين هذا المبدأ وبين التزام الدول النهرية بعدم الإضرار بالدول النهرية الأخرى، وعلى ضرورة وضع المبدأين على قدم سواء.
10
يرى أحد الكُتَّاب (ماكافري) أن الاتفاقية تسبغ الأسبقية على مبدأ الانتفاع المنصف والمعقول. ولكنه مع ذلك يخلص إلى أن مبدأ الانتفاع المنصف والمعقول، ومبدأ عدم التسبب في ضرر ذي شأن يكملان بعضهما البعض، ولذلك لا حاجة للتوفيق بينهما لأنهما وجهان لعملة واحدة.