نحو نظرية سودانية في التحول الديمقراطي
دراسات في الدولة والمؤسسية المدنية والعلاقات المدنية–العسكرية
الحلقة الرابعة
الدولة المؤسسية: عندما تعرف كل مؤسسة حدودها
في الحلقة السابقة، ناقشنا مقولة شائعة كثيراً في السودان، وهي أن المجتمع السوداني لم يكن، أو لا يزال غير، مستعداً للديمقراطية. وخلصنا إلى أن الديمقراطية لا تُبنى فقط على استعداد المجتمع لها، وإنما تنمو بالممارسة والاستمرارية، وأن كثيراً مما نعدّه اليوم ضعفاً في الثقافة الديمقراطية قد يكون في جانب منه نتيجة لانقطاعها المتكرر.
لكن هذه النتيجة تقودنا إلى سؤال آخر:
إذا كانت الاستمرارية ضرورية للديمقراطية، فما الذي يجعل الدولة نفسها قادرة على الاستمرار؟
كيف تستطيع الدولة أن تتغير حكوماتها وتتبدل قياداتها، بينما تظل مؤسساتها قائمة، وخبراتها متراكمة، ووظائفها، واضحة؟
هنا نصل إلى مفهوم الدولة المؤسسية (Institutional State).
لماذا الدولة المؤسسية؟
الدولة المؤسسية ليست ترفاً إدارياً، ولا مجرد دولة لديها عدد كبير من الوزارات والهيئات والأجهزة. إنها الدولة التي تستطيع مؤسساتها أن تؤدي وظائفها بصورة مستقرة، في إطار الدستور والقانون، وبما يحفظ الحقوق والحريات، ويصون قيم المجتمع وأعرافه، ويدير التنوع دون أن يتحول إلى صراع.
وهي كذلك البيئة التي تسمح بتحقيق تنمية بشرية واقتصادية مستدامة؛ لأن التنمية لا يمكن أن تقوم في دولة تتغير فيها القواعد بتغير موازين القوة، أو تتداخل فيها الاختصاصات، أو تفقد مؤسساتها خبراتها بصورة متكررة.
لكن ماذا نعني تحديداً بالدولة المؤسسية؟
المقصود ليس مجرد وجود مؤسسات متخصصة، وإنما قيام نظام تعرف فيه كل مؤسسة وظيفتها وحدود اختصاصها، وتستطيع أداءها بكفاءة، بينما تتكامل مع المؤسسات الأخرى لتحقيق غاية الدولة ككل.
الدولة منظومة من المؤسسات المتخصصة
ولعل أول ما ينبغي إدراكه هو أن الدولة الحديثة ليست مؤسسة واحدة، وإنما منظومة من المؤسسات المتخصصة. وهذا ليس مجرد ترتيب إداري، بل انعكاس لمبدأ أعمق قامت عليه الحضارة الحديثة: مبدأ التخصص.
فكلما ازدادت المجتمعات تعقيدًا، ازدادت الحاجة إلى توزيع الوظائف بين مؤسسات متخصصة، ثم إلى تخصصات أدق داخل كل مؤسسة.
ويمكن أن نجد في عمل الجسم البشري مثالًا بسيطًا على هذا المعنى. فالقلب لا يقوم بوظيفة الرئتين، والرئتان لا تقومان بوظيفة الكليتين، والجهاز العصبي لا يحل محل الجهاز المناعي. لكل عضو وجهاز وظيفته وحدوده، لكن صحة الجسد لا تتحقق إلا بتكامل هذه الوظائف وتنسيقها.
ولو حاول عضو واحد أن يؤدي وظائف بقية الأعضاء، لما أصبح الجسد أكثر قوة، بل لاختل النظام كله.
وهكذا هي الدولة.
فالمؤسسات المتخصصة لا تُنشأ لكي تعمل بمعزل عن بعضها، وإنما لكي تؤدي وظائف مختلفة تتكامل في غاية واحدة. وكلما عرفت كل مؤسسة وظيفتها وأدتها بإتقان، واحترمت حدود المؤسسات الأخرى، ازدادت كفاءة الدولة كلها.
المشكلة ليست دائمًا في ضعف المؤسسات
اعتدنا أن نربط قوة الدولة بقوة مؤسساتها. غير أن المشكلة قد لا تكمن في ضعف المؤسسات بقدر ما تكمن في تجاوزها لحدودها وعدم التزامها بوظائفها.
فقد تنشئ الدولة وزارات وهيئات وأجهزة متعددة، وتحدد لكل منها اختصاصاته في الدستور أو القانون، ومع ذلك يظل الأداء العام مضطربًا إذا لم تُحترم الحدود الوظيفية التي تفصل بينها.
وقد يبدأ التداخل حين ترى مؤسسة أن مؤسسة أخرى قد قصرت في أداء وظيفتها، فتعتبر نفسها مطالبة بالتدخل لسد هذا القصور. وقد يبدو ذلك في البداية حلاً عملياً لمشكلة قائمة، لكنه يصبح خطراً حين يتحول التدخل إلى ممارسة مستمرة، وحين يصبح تجاوز الاختصاص أمراً مألوفاً.
فإذا قصرت مؤسسة في أداء وظيفتها، فإن ذلك لا يمنح مؤسسة أخرى حق الحلول محلها، وإنما يستدعي إصلاح الخلل فيها ومساءلتها ورفع قدرتها على أداء مهمتها.
لأن المؤسسة التي تتوسع خارج اختصاصها لا تعالج ضعف المؤسسة الأخرى، وإنما تضعف المنظومة كلها.
فهي لا تستطيع أن تؤدي وظيفتين بالكفاءة نفسها، بينما تفقد المؤسسة التي انتُزع منها جزء من اختصاصها خبرتها ومسؤوليتها وقدرتها على التطور.
وبدلاً من أن يقود التخصص إلى التكامل، يبدأ التخصص نفسه في التآكل؛ فتفقد المؤسسات تدريجياً هويتها، وتفقد الدولة قدرتها على معرفة من يفعل ماذا، ومن يتحمل المسؤولية عن ماذا.
من التداخل إلى التجريف المؤسسي
ويزداد خطر هذه الظاهرة عندما تتعرض الدولة لانقطاعات سياسية ودستورية متكررة، خصوصًا في الحالات التي تحمل فيها التغييرات السياسية مشروعًا لإعادة تشكيل مؤسسات الدولة وفق رؤية سياسية جديدة.
في هذه الظروف قد لا يقتصر التغيير على رأس السلطة، وإنما يمتد إلى مؤسسات الخدمة العامة، وإلى مواقع الخبرة والنفوذ داخلها.
وهنا يجب أن نكون دقيقين: ليس كل تغيير في شاغلي الوظائف العامة تجريفاً مؤسسياً، كما أن الحفاظ على الخبرة لا يعني تحصين الموظف من المساءلة أو الإصلاح.
المشكلة تبدأ عندما يتحول التغيير إلى وسيلة لإحلال الولاء السياسي محل الكفاءة والخبرة، أو عندما يصبح الانتماء السياسي معيارًا للحصول على الوظيفة أو الاحتفاظ بها.
عندها لا تخسر الدولة أفرادًا فقط، وإنما تخسر جزءًا من ذاكرتها المؤسسية.
رأس المال البشري وذاكرة الدولة
فالمؤسسات ليست مباني ولوائح وهياكل فقط؛ إنها أيضاً بشر تتراكم لديهم المعرفة والخبرة وفهم التفاصيل الدقيقة للعمل العام. الموظف الذي أمضى سنوات طويلة في مؤسسة ما لا يحمل معلومات مكتوبة في اللوائح فقط، وإنما يحمل معرفة تراكمية بالتجارب والأخطاء والإجراءات والأزمات وكيفية التعامل معها.
وهذا هو رأس المال البشري (Human Capital).
وعندما تفقد الدولة خبراتها بصورة متكررة، فإنها لا تفقد أشخاصاً فقط، وإنما تفقد قدرتها على التعلم من الماضي. وقد لا يظهر أثر ذلك فوراً، لكنه يظهر لاحقاً في تكرار الأخطاء، وضعف الأداء، والحاجة المستمرة إلى تدخلات استثنائية لمعالجة مشكلات كان يمكن للمؤسسات المهنية أن تعالجها لو حافظت على خبرتها واستمراريتها.
وفي أدبيات الموارد البشرية عبارة تختصر هذه الفكرة:
All assets depreciate; only human capital appreciates.، أي أن الأصول تُهلك مع الزمن، بينما تزداد قيمة رأس المال البشري كلما أتيح له التعلم والممارسة وتراكم الخبرة. ولهذا فإن حماية الخبرة ليست ترفًا، وإنما جزء من حماية الدولة نفسها.
الاستمرارية والتعلم المؤسسي
وهنا نعود مرة أخرى إلى الحلقة السابقة. فالاستمرارية لا تحمي الديمقراطية وحدها، وإنما تحمي أيضًا التعلم المؤسسي، وكما يحتاج المجتمع السياسي إلى سنوات من الممارسة حتى يتعلم إدارة الخلاف وتنظيم تداول السلطة، تحتاج مؤسسات الدولة إلى الاستمرارية حتى تتعلم كيف تؤدي وظائفها بصورة أفضل.
كل انقطاع يقطع جزءًا من هذا التعلم، وكل إعادة تشكيل جذرية للمؤسسات قد تعيد الدولة إلى نقطة سبق أن تجاوزتها. وهكذا يصبح غياب الاستمرارية أحد أسباب استمرار الأزمات؛ لأن الدولة التي لا تراكم خبرتها لا تستطيع أن تتقدم من حيث انتهت، وإنما تعود في كل مرة إلى إعادة بناء ما كان قد بُني بالفعل.
الاستقلال في الاختصاص، والتكامل في الغاية
لكن احترام الحدود لا يعني أن تعمل مؤسسات الدولة في جزر منفصلة. وهنا نصل إلى جوهر مفهوم التكامل المؤسسي (Institutional Integration).، التكامل لا يعني أن تتطابق المؤسسات في وظائفها، ولا أن تتنازل عن استقلالها، وإنما يعني أن يعرف كل طرف كيف يؤدي وظيفته بحيث يضيف إلى عمل الأطراف الأخرى.
فالمؤسسة السياسية تحتاج إلى المؤسسات المهنية لتنفيذ سياساتها، والمؤسسات المهنية تحتاج إلى الإطار السياسي والقانوني الذي تعمل داخله، والمؤسسات الرقابية والقضائية تحتاج إلى مؤسسات تنفيذية واضحة المسؤولية حتى تستطيع مساءلتها.
إنها منظومة واحدة، لكن بوظائف مختلفة.
ولهذا فإن القاعدة التي تلخص الدولة المؤسسية هي:
“الاستقلال في الاختصاص، والتكامل في الغاية”.
فالدولة المؤسسية ليست دولة تنتصر فيها مؤسسة على أخرى، ولا دولة تصادر فيها مؤسسة صلاحيات الأخرى، بل دولة تُحترم فيها حدود الاختصاص؛ لأن كل مؤسسة تدرك أن قوتها الحقيقية ليست في التوسع، وإنما في إتقان وظيفتها.
الثقافة التي تحمي المؤسسة
لكن الحدود لا تحميها النصوص وحدها. فيمكن أن يضع الدستور والقانون حدودًا واضحة، ثم تتجاوزها المؤسسات إذا كانت الثقافة السياسية نفسها لا تحترم فكرة الاختصاص. ولهذا فإن بناء الدولة المؤسسية يحتاج إلى ثقافة داخلية لدى القيادات والعاملين في مؤسسات الدولة، تقوم على إدراك بسيط لكنه عميق:
قوة المؤسسة ليست في مقدار ما تستولي عليه من اختصاصات الآخرين، وإنما في مقدار ما تتقنه من وظيفتها.
وحين تصبح هذه القاعدة جزءًا من الثقافة السياسية والإدارية، يصبح احترام الحدود سلوكًا طبيعيًا لا مجرد استجابة للخوف من العقوبة. عندها فقط يتحول التخصص إلى تكامل، وتتحول المؤسسات من مراكز متنافسة على النفوذ إلى أجزاء متعاونة في بناء الدولة.
وهذا هو المعنى الحقيقي للدولة المؤسسية.
فهي ليست دولة المؤسسات الكثيرة، وإنما دولة المؤسسات التي تعرف وظائفها وحدودها، وتمتلك القدرة على أداء وظائفها، وتدرك في الوقت نفسه أنها جزء من منظومة أكبر. والغاية النهائية ليست أن تكون كل مؤسسة قوية بمفردها، وإنما أن تكون الدولة كلها أكثر قدرة على الاستقرار، وحماية الحقوق، وإدارة التنوع، وتحقيق التنمية، والاستمرار رغم تغير الحكومات والقيادات.
ومن هنا تبدأ الخطوة التالية في بحثنا: إذا اتفقنا على أن الدولة المؤسسية هي الطريق إلى الاستقرار، فكيف يمكن بناء هذه المؤسسية وإصلاح ما أصابه الخلل؟
ذلك سيكون موضوع الحلقة القادمة.
salahabusarah@gmail.com
