دراسات في الدولة والمؤسسية والعلاقات المدنية-العسكرية
الحلقة السادسة والأخيرة: إعادة تأسيس العقد الدستوري
لم تكن الحلقات السابقة محاولة للدفاع عن الديمقراطية باعتبارها نظاماً مثالياً لا يخطئ، ولا لإثبات أن كل تجربة ديمقراطية في السودان كانت ناجحة أو أن الحكومات المنتخبة لم ترتكب أخطاء جسيمة. فالديمقراطية، مثل أي نظام سياسي، يمكن أن تفشل حكوماتها، ويمكن أن تخطئ أحزابها، ويمكن أن تنتج سياسات سيئة وقرارات خاطئة. لكن السؤال الأعمق هو: ماذا يحدث عندما نحاكم الديمقراطية من خلال إخفاقات الحكومات، بينما نتجاهل الدولة التي تعمل داخلها هذه الحكومات؟
فالديمقراطية لا تعمل في فراغ. إنها تعمل داخل دولة تحتاج إلى مؤسسات تحمي القواعد التي تنظم السلطة، وقانون يحدد الاختصاصات والحقوق والواجبات، وجهاز دولة قادر على تنفيذ السياسات العامة، ومؤسسات تستطيع أن تستمر وتتراكم خبرتها رغم تغير الحكومات، ومسار دستوري يسمح بتداول السلطة دون أن يتحول كل انتقال سياسي إلى أزمة وجود للدولة.
ومن هنا فإن السؤال الذي ينبغي أن نطرحه ليس فقط: لماذا فشلت الديمقراطية في السودان؟ بل: لماذا فشلنا في بناء الدولة الدستورية والمؤسسية التي تجعل الديمقراطية قابلة للاستمرار، وتتيح للدولة أن تأخذ بأسباب التنمية والاستقرار، وتضع حداً لدورات الحرب، وترسخ سيادة القانون؟
فإذا اعتبرنا أن الديمقراطية هي المشكلة، يصبح البحث عن بديل لها هو النتيجة الطبيعية. أما إذا أدركنا أن الديمقراطية جزء من مشروع أوسع لبناء الدولة، وأن فشلها المتكرر ارتبط في جانب أساسي منه بفشلنا في بناء البيئة الدستورية والمؤسسية التي تحتاج إليها لكي تستمر، فإن المهمة تصبح مختلفة: لا البحث عن نظام سياسي بديل، وإنما بناء الشروط التي تجعل النظام الدستوري قادراً على البقاء والتطور وتصحيح أخطائه من داخله.
وهنا ينبغي أن نفرق بين ثلاثة أشياء كثيراً ما تختلط في النقاش العام: فشل الحكومة، وفشل الديمقراطية، وفشل الدولة. فالحكومة قد تفشل في إدارة الاقتصاد أو تقديم الخدمات أو معالجة أزمة سياسية، وقد تُحاسب انتخابياً وتُستبدل. وهذا ليس بالضرورة فشلاً للديمقراطية، بل قد يكون دليلاً على أن آلية التداول والمساءلة تعمل. أما فشل النظام الديمقراطي فيكون عندما تعجز قواعده ومؤسساته عن إدارة الخلاف والتداول السلمي للسلطة. أما فشل الدولة فهو أوسع: أن تعجز عن فرض سيادة القانون، وحماية المواطنين، وإنهاء الحروب، وإدارة مواردها، وبناء مؤسسات مستقرة.
ومن هنا فإن فشل الحكومة لا يساوي فشل الديمقراطية، وفشل الديمقراطية لا يساوي بالضرورة فشل الدولة. فالميزة الأساسية للنظام الديمقراطي أن فشل الحكومة يمكن أن يكون قابلاً للتصحيح من خلال تغييرها، دون الحاجة إلى إسقاط النظام الدستوري أو إعادة بناء الدولة من جديد. الدولة المؤسسية هي التي تستطيع أن تتحمل فشل حكومة دون أن تتحول أزمة الحكومة إلى أزمة دولة.
ولذلك فإن قدرة الدولة على تغيير حكوماتها دون أن تعيد بناء نفسها من الصفر هي أحد أهم مؤشرات المؤسسية والاستقرار الديمقراطي. ففي الدولة المستقرة يمكن تغيير رئيس الوزراء والوزراء والأغلبية البرلمانية والسياسات العامة، بينما تستمر مؤسسات الدولة ووظائفها وخبراتها وقواعدها. أما عندما يؤدي كل خلاف سياسي إلى أزمة وجود، وكل انتخابات إلى معركة صفرية، وكل فشل حكومي إلى دعوة للانقلاب، فإن الحدود بين الحكومة والدولة تكون قد أصبحت هشة.
وإذا كان الهدف هو بناء الدولة، فلماذا ظلت الانقلابات، التي يُفترض أنها تأتي لإنقاذ الدولة من فشل السياسيين، تؤدي غالباً إلى مزيد من إضعاف الدولة وتفكيك مؤسساتها؟ لأن الانقلاب لا يوقف الأزمة السياسية؛ وإنما يغير طبيعتها وينقلها من أزمة حكومة إلى أزمة دولة.
في النظام الدستوري يكون الصراع حول الحكومة: من يحكم؟ وما البرنامج الأفضل؟ ومن يتحمل المسؤولية؟ ويمكن للانتخابات والبرلمان والآليات الدستورية أن توفر وسائل لتسوية هذا الصراع. أما عندما ينقطع المسار الدستوري، فإن السؤال ينتقل إلى مستوى أخطر: من يملك الدولة؟ ومن يحدد قواعدها؟ ومن يسيطر على مؤسساتها؟
وهنا تبدأ دورة مختلفة من الصراع. فالانقلاب يقطع عملية التراكم المؤسسي، ويعيد توزيع القوة داخل مؤسسات الدولة، وقد ينشئ ترتيبات أمر واقع تستمر سنوات. ومع ضعف المؤسسات تصبح معالجة المظالم أصعب، ويصبح اللجوء إلى القوة أكثر احتمالاً، ثم تؤدي الحرب بدورها إلى مزيد من إضعاف الدولة. وهكذا تدخل البلاد في دائرة مغلقة: ضعف الدولة يولد الصراع، والصراع يضعف الدولة، والانقطاع الدستوري يزيد الاثنين سوءاً.
ومن هنا لا يمكن التعامل مع الانقلاب باعتباره مجرد تغيير للحكومة. فهو قد يصبح بداية لسلسلة من الانقطاعات التي تمس قدرة الدولة على إدارة المجتمع، وتحوّل الصراع السياسي من تنافس يمكن تسويته إلى صراع على السيطرة على مؤسسات الدولة نفسها. ولهذا فإن استعادة المسار الدستوري لا تعني فقط استعادة طريقة تشكيل الحكومة، وإنما تعني أيضاً إخضاع الترتيبات التي نشأت أثناء الانقطاع مرة أخرى للمرجعية الدستورية والقانونية، لا لقوة الأمر الواقع أو طول مدة استمراره.
لكن الدولة المؤسسية ليست فقط وسيلة لإدارة السلطة؛ إنها أيضاً وسيلة لإدارة الاختلاف. وهذه مسألة أساسية في السودان، بما يحمله المجتمع من تنوع سياسي وثقافي وديني وجهوي وقبلي. فالسؤال ليس كيف نمنع الاختلاف، وإنما كيف نجعل الاختلاف قابلاً للإدارة دون أن يتحول إلى عنف.
الدولة المؤسسية لا تمنع الاختلاف، وإنما تمنع الاختلاف من التحول إلى حرب. يمكن أن تتنافس الأحزاب على السلطة، ويمكن للأقاليم أن تطالب بنصيب أكثر عدالة من التنمية، ويمكن للمجموعات الثقافية والدينية أن تطالب بحقوقها، ويمكن أن تنشأ خلافات حول الموارد والصلاحيات بين المركز والأقاليم. لكن وجود مؤسسات شرعية وقواعد دستورية وقضاء مستقل وآليات سياسية للتفاوض يجعل هذه المطالب قضايا سياسية وقانونية قابلة للحل، بدلاً من أن تصبح قضايا وجودية لا تجد طريقها للحل إلا عبر السلاح.
ومن هنا يرتبط بناء الدولة المؤسسية مباشرة بإنهاء الحروب. فالسلام المستدام ليس مجرد غياب السلاح، وإنما قدرة الدولة على معالجة أسباب النزاع من خلال مؤسساتها. فإذا شعر إقليم بالتهميش، ينبغي أن تكون هناك مؤسسات يستطيع من خلالها التعبير عن مطالبه والمشاركة في صياغة السياسات التي تمسه. وإذا نشأ خلاف حول الموارد أو السلطة، ينبغي أن تكون هناك قواعد واضحة لتوزيع الاختصاصات والموارد يمكن الاحتكام إليها.
وينطبق ذلك أيضًا على المؤسسة العسكرية. فقوتها ضرورية للدولة، ووظيفتها في حماية البلاد وسيادتها وأمنها لا غنى عنها، لكن قوتها لا تمنحها حق ممارسة السلطة السياسية بدل المؤسسات التي تحددها القواعد الدستورية. فالمؤسسة القوية ليست التي تستحوذ على اختصاصات غيرها، وإنما التي تعرف وظيفتها وتملك القدرة على أدائها وتحترم في الوقت نفسه وظائف المؤسسات الأخرى.
وهذا لا يعني إضعاف المؤسسة العسكرية، وإنما وضع قوتها في المكان الذي يجعلها جزءاً من قوة الدولة لا بديلاً عنها، ولا خصماً على استقرارها وقدرتها على صناعة المستقبل وبناء التنمية وترسيخ سيادة القانون. بل إن الفصل بين الوظيفة العسكرية والوظيفة السياسية يحمي المؤسسة العسكرية نفسها من الاستنزاف السياسي، ويتيح لها أن تتفرغ لمهمتها الأساسية في الدفاع عن الدولة وسيادتها، وتطوير مهنيتها وقدراتها.
والأمر نفسه ينطبق على الأحزاب. فالحزب السياسي مؤسسة ضرورية للديمقراطية، لكنه ليس الدولة. وظيفته أن يمثل المواطنين ويتنافس على السلطة ويقدم البرامج والسياسات، وأن يقبل التداول السلمي للسلطة عندما يفوز وعندما يخسر. وعندما يتحول الحزب إلى مشروع للسيطرة الدائمة على الدولة، فإنه يفقد جوهر وظيفته الديمقراطية، حتى لو وصل إلى السلطة عبر الانتخابات.
ومن هنا نصل إلى مفهوم العقد الدستوري. فالعقد الدستوري ليس اتفاقاً بين السياسيين حول من يحكم فقط، وإنما اتفاق أوسع حول كيفية إدارة الدولة للاختلاف والتنوع، وتوزيع السلطة والموارد، وحماية الحقوق، وضمان أن تكون الدولة ملكاً لجميع مواطنيها لا غنيمة لمن ينجح في السيطرة عليها.
وقد ظل السودانيون لعقود يتحدثون عن المؤتمر الدستوري والعقد الاجتماعي، لكن المشكلة لم تكن في غياب الفكرة بقدر ما كانت في عدم القدرة على إنجازها والمحافظة على ما يمكن أن تنتجه. فكلما اقترب السودان من لحظة تتطلب إعادة تأسيس قواعد الدولة، كان الانقطاع الدستوري يقطع المسار، أو كان الخلاف يتجاوز الاختلاف في البرامج إلى صراع حول من يملك حق تعريف الدولة والسيطرة على مؤسساتها.
وهنا تتضح إحدى المشكلات الأعمق في التجربة السودانية: لم يكن الخلاف دائماً حول كيفية إدارة الدولة، وإنما كثيراً ما كان حول من يملك الدولة. فإذا اعتقد طرف أن له حقاً استثنائياً في الهيمنة عليها، سواء استند ذلك إلى قوة عسكرية أو اقتصادية أو إلى تصورات أيديولوجية أو هوياتية أو جهوية، يصبح الاتفاق على عقد دستوري مشترك أكثر صعوبة؛ لأن العقد الدستوري يفترض أصلاً أن الدولة ليست ملكاً لطرف، وإنما إطاراً مشتركاً لجميع مواطنيها.
ولهذا فإن العقد الذي نحتاج إليه ليس مجرد وثيقة جديدة، وإنما اتفاق على مبدأ أسبق: أن الدولة ليست ملكاً لأحد. ليست ملكاً للحزب الذي يفوز في الانتخابات، ولا للمؤسسة العسكرية بحكم قدرتها على استخدام القوة، ولا لجماعة ترى في أيديولوجيتها أو هويتها أساساً يمنحها حق الوصاية على الآخرين، ولا لإقليم أو مجموعة اجتماعية ترى أن لها حقاً استثنائياً في التحكم في موارد الدولة ومؤسساتها.
وهنا يتضح الفرق بين التنافس على السلطة والصراع على الدولة. في الدولة المؤسسية تتنافس القوى السياسية على إدارة الدولة، لكن أياً منها لا يملكها. الحزب الذي يفوز بالانتخابات يتولى الحكومة لفترة محددة، ويستخدم مؤسسات الدولة لتنفيذ برنامجه ضمن حدود الدستور والقانون، ثم يغادر السلطة إذا خسر الانتخابات. أما المؤسسات الدائمة للدولة فلا تنتقل ملكيتها من حزب إلى آخر، ولا يعاد تشكيلها جذرياً مع كل تغيير سياسي.
ومن هنا فإن إعادة تأسيس العقد الدستوري لا تعني فقط الاتفاق على طريقة اختيار الحكومة، وإنما الاتفاق أيضاً على حدود السلطة، وعلى أن جميع المؤسسات تعمل داخل اختصاصاتها. فلا الحكومة المنتخبة تملك أن تستخدم أغلبيتها لإلغاء المؤسسات أو تعطيل الحقوق أو تغيير قواعد اللعبة بما يضمن بقاءها، ولا المؤسسة العسكرية تملك أن تتولى الوظيفة السياسية بحكم قوتها. فالديمقراطية ليست حكم الأغلبية بلا قيود، وإنما حكم الأغلبية داخل إطار دستوري يحمي الدولة والمجتمع والحقوق.
وهكذا نعود إلى جوهر هذه السلسلة. فالقضية لم تكن البحث عن نظام حكم مثالي، ولا الدفاع عن الديمقراطية باعتبارها خالية من العيوب، وإنما محاولة فهم الشروط التي تجعل الدولة قادرة على الاستمرار والتطور وتحقيق تطلعات مواطنيها. والديمقراطية، في هذا التصور، ليست نهاية الطريق، وإنما إحدى الوسائل التي تتيح للمجتمع أن يدير اختلافه، ويختار حكوماته، ويغيرها عندما تفشل، دون أن يكون ثمن ذلك انهيار الدولة أو تمزيق مؤسساتها.
فالدولة التي نريدها ليست دولة لا تختلف، وإنما دولة تستطيع أن تختلف دون أن تنقسم، وأن تتغير دون أن تنهار، وأن تتداول حكوماتها دون أن تتغير هويتها المؤسسية، وأن تواجه أزماتها بالقانون والسياسة لا بالقوة. وربما كان هذا هو الاختبار الحقيقي لأي مشروع سوداني للمستقبل: هل نستطيع أخيرًا أن نبني دولة لا يحتاج فيها أحد إلى الاستيلاء عليها لكي يضمن مكانه فيها؟
ولعل الإجابة تبدأ من الاعتراف بأن الدولة المؤسسية ليست مشروع حزب، ولا مشروع مؤسسة، ولا مشروع إقليم، ولا مشروع أيديولوجيا؛ إنها مشروع السودان نفسه. فالديمقراطية تسمح بتغيير الحكومة، ولكن دون أن يكون ثمن تغيير الحكومة إعادة تشكيل الدولة بما يؤدي إلى الصراعات والحروب وانهيارها.
