‘أفضل الممارسات في الفيدرالية المالية: الدروس المستفادة وإطار التطبيق العملي في السودان (الجزء الرابع والأخير)

د. عبد المنعم مختار
أستاذ جامعي في مجال الصحة العامة
المدير العام للشركة الألمانية-السودانية للبحوث والاستشارات وبناء القدرات
المدير التنفيذي لمركز السياسات القائمة على الأدلة والبيانات
moniem.mukhtar@gmail.com

الفصل العاشر: النموذج المقترح للفيدرالية المالية في السودان

10.1 مقدمة

يهدف هذا الفصل إلى تقديم نموذج فيدرالي مالي متكامل للسودان يقوم على إعادة توزيع السلطة المالية بين المستويات الثلاثة للحكم بما يضمن الكفاءة الاقتصادية والعدالة الإقليمية والاستقرار السياسي. وتشير الأدبيات المقارنة إلى أن الدول التي تعتمد نماذج فيدرالية مالية واضحة تحقق انخفاضاً في الفجوات الإقليمية في الدخل بنسبة تتراوح بين 20% و45% خلال 10–15 سنة (Boadway, 2009). كما أن وضوح القواعد المالية يقلل من النزاعات السياسية حول الموارد بنسبة كبيرة في الدول الهشة (World Bank, 2017).

10.2 المبادئ الحاكمة للنموذج

العدالة
تعني توزيع الموارد العامة وفق معايير قابلة للقياس تشمل عدد السكان، مستوى الفقر، درجة الحرمان، وتكلفة تقديم الخدمة. في النماذج المقارنة، مثل كندا وألمانيا، تمثل العدالة في التوزيع أساساً دستورياً يمنع التفاوت المفرط بين الأقاليم (Watts, 2008).

الكفاءة
تعني تخصيص الموارد حيث تحقق أعلى عائد اجتماعي واقتصادي. تشير الدراسات إلى أن اللامركزية المالية يمكن أن ترفع كفاءة الإنفاق بنسبة 15% إلى 30% عندما تقترن بالرقابة الجيدة (World Bank, 2017).

الشفافية
تشمل نشر البيانات المالية والموازنات والعقود والإيرادات بشكل دوري ومتاح للجمهور. تؤدي الشفافية إلى خفض مستويات الفساد المالي بنسبة تصل إلى 20% في الدول النامية (Kaufmann, 2010).

الاستدامة
تعني إدارة الموارد الطبيعية والمالية بطريقة تمنع الاستنزاف وتضمن حقوق الأجيال القادمة، خاصة في الدول المعتمدة على الموارد الأولية.

السلام
يرتبط توزيع الموارد بشكل مباشر بمستوى الاستقرار السياسي، حيث تشير الأدبيات إلى أن عدم العدالة المالية يعد أحد أهم أسباب النزاعات الداخلية (Collier, 2011).

10.3 الهيكل المؤسسي المقترح

الحكومة القومية
تتولى الوظائف السيادية: الدفاع، الأمن القومي، السياسة الخارجية، العملة، البنك المركزي، الدين العام، والسياسة المالية الكلية. كما تحتفظ بنسبة من الإيرادات القومية تتراوح بين 40% و60% في معظم النظم الفيدرالية (Shah, 2007).

الأقاليم
تمارس سلطات واسعة في التعليم الثانوي، الصحة الإقليمية، التنمية الاقتصادية، إدارة الموارد الطبيعية الإقليمية، والبنية التحتية. في ألمانيا، تمثل إنفاقات الولايات أكثر من 40% من الإنفاق العام (Watts, 2008).

المحليات
تتولى الخدمات الأساسية مثل المياه، الصرف الصحي، الأسواق، النفايات، التعليم الأساسي، والرعاية الصحية الأولية، مما يعزز كفاءة تقديم الخدمات عبر القرب الإداري من السكان.

10.4 الهيكل المالي المقترح

الإيرادات
تتوزع بين:

إيرادات قومية: الجمارك، الضرائب الكبرى، النفط، الشركات متعددة الولايات

إيرادات إقليمية: ضرائب الأنشطة الاقتصادية المحلية، التعدين الإقليمي

إيرادات محلية: رسوم الخدمات، العقارات، الأسواق

تشير التجارب الدولية إلى أن الإيرادات القومية تشكل 50% إلى 75% من إجمالي الإيرادات العامة في الدول الفيدرالية (Shah, 2007).

الإنفاق
يتم توزيع الإنفاق وفق مبدأ “من يقرر ينفذ”، حيث تتحمل كل جهة حكومية مسؤولية إنفاق اختصاصاتها.

التحويلات
تستخدم نظم معادلة الإيرادات لضمان العدالة، حيث تمثل التحويلات بين 20% و50% من الإنفاق العام في الدول الفيدرالية (Boadway, 2009).

10.5 الخطة التنفيذية

المرحلة الأولى (1–2 سنة)

صياغة الدستور المالي

إنشاء هيئة معادلة الإيرادات

تأسيس نظام بيانات وطني

تدريب الكوادر المالية

المرحلة الثانية (3–5 سنوات)

تطبيق تدريجي للامركزية المالية

تشغيل نظام التحويلات

تطوير التحصيل الإلكتروني

إصلاح ديوان المراجعة

المرحلة الثالثة (6–10 سنوات)

استكمال نقل الصلاحيات المالية

تقييم الأداء المالي

تعديل التشريعات حسب النتائج

تحقيق الاستقرار المؤسسي

في إثيوبيا، تم تطبيق اللامركزية المالية تدريجياً منذ التسعينيات لتحقيق الاستقرار المؤسسي (World Bank, 2017).

10.6 المتطلبات التشريعية

التعديلات الدستورية
تحديد واضح للاختصاصات المالية ومنع التداخل بين المستويات الحكومية.

القوانين المالية
تشمل قوانين الموازنة العامة، التحويلات، الدين العام، وإدارة الإيرادات.

القوانين الضريبية
تحدد الصلاحيات الضريبية لكل مستوى حكومي لمنع الازدواج الضريبي وتحسين الكفاءة.

10.7 المتطلبات المؤسسية

المؤسسات الجديدة

مجلس اتحادي مالي

هيئة معادلة الإيرادات

صندوق الاستقرار السيادي

هيئة الرقابة المالية المستقلة

إصلاح المؤسسات القائمة

تحديث وزارة المالية

تقوية ديوان المراجعة

تطوير البنك المركزي

تحديث أجهزة الإحصاء

10.8 المتطلبات البشرية

التدريب
برامج مكثفة في المالية العامة، المحاسبة الحكومية، التحليل الاقتصادي، والحوكمة.

التوظيف
استقطاب خبراء في الاقتصاد العام والسياسات المالية والضرائب.

بناء القدرات
بالتعاون مع مؤسسات دولية مثل البنك الدولي وصندوق النقد الدولي وبرامج الأمم المتحدة (IMF, 2018).

10.9 المتطلبات التقنية

قواعد البيانات
إنشاء قاعدة بيانات وطنية موحدة تشمل السكان، الضرائب، والإنفاق العام.

التحصيل الإلكتروني
اعتماد الدفع الإلكتروني الكامل لتقليل الفاقد المالي والفساد.

الرقابة الرقمية
أنظمة تتبع لحظي للإنفاق العام، كما في إستونيا التي تعد من أكثر الدول تقدماً رقمياً في الإدارة العامة (OECD, 2019).

10.10 تحليل المخاطر

المخاطر السياسية
رفض بعض الفاعلين السياسيين تقليص المركزية.

المخاطر الاقتصادية
تقلب أسعار الموارد الطبيعية مثل الذهب والنفط.

المخاطر الإدارية
ضعف القدرات المؤسسية في المستويات المحلية.

المخاطر الأمنية
تأثير النزاعات المسلحة على تنفيذ السياسات المالية.

10.11 استراتيجيات الحد من المخاطر

تطبيق تدريجي للنظام الفيدرالي المالي

بناء توافق سياسي واسع

تعزيز استقلال المؤسسات المالية

تنويع الاقتصاد

تطوير نظم إنذار مبكر مالي

10.12 مؤشرات النجاح

مؤشرات العدالة المالية

تقليل الفجوة بين الأقاليم في نصيب الفرد من الإنفاق

تحسين توزيع الإيرادات العامة

مؤشرات التنمية

زيادة الوصول إلى التعليم والصحة

تحسين البنية التحتية في الأقاليم الطرفية

مؤشرات الاستقرار

انخفاض النزاعات المرتبطة بالموارد

استقرار الإيرادات العامة

مؤشرات الشفافية

نشر الموازنات والعقود

تحسين ترتيب السودان في مؤشرات الفساد

تشير بيانات البنك الدولي إلى أن تحسين الحوكمة المالية يؤدي إلى تحسين مؤشرات التنمية خلال 5–10 سنوات (World Bank, 2017).

10.13 خاتمة الفصل

يؤكد النموذج المقترح أن نجاح الفيدرالية المالية في السودان يعتمد على التكامل بين العدالة والكفاءة والشفافية والاستدامة والسلام، مع وجود مؤسسات قوية وبيانات دقيقة ونظام تدريجي للتطبيق. كما أن وضوح الاختصاصات المالية يمثل العامل الحاسم في تحقيق الاستقرار والتنمية المتوازنة.

الخاتمة العامة

تخلص هذه الدراسة إلى أن الفيدرالية المالية تمثل إطاراً مؤسسياً شاملاً لإعادة تنظيم العلاقة بين مستويات الحكم عبر توزيع السلطة المالية بصورة تحقق التوازن بين الكفاءة الاقتصادية والعدالة الاجتماعية والاستقرار السياسي. وتشير الأدبيات المقارنة إلى أن الدول التي تطبق أنظمة فيدرالية مالية متقدمة تحقق انخفاضاً في التفاوتات الإقليمية في الدخل يتراوح بين 20% و50% خلال فترات تمتد من 10 إلى 20 سنة، مع ارتفاع في كفاءة الإنفاق العام بنسبة 15% إلى 35% (Boadway, 2009). كما تؤكد تقارير التنمية الدولية أن وضوح قواعد المالية العامة يرتبط مباشرة بانخفاض مخاطر النزاعات الداخلية وتحسن مؤشرات الحوكمة (World Bank, 2017).

النتائج الرئيسية

النتائج النظرية
تؤكد الدراسة أن الفيدرالية المالية تستند إلى ثلاثة أطر نظرية مركزية:

نظرية السلع العامة التي تبرر توزيع تقديم الخدمات حسب المستوى الحكومي الأنسب (Oates, 1972)

نظرية الاختيار العام التي تفسر سلوك الفاعلين السياسيين والبيروقراطيين في توزيع الموارد

نظرية اللامركزية المالية التي تركز على تحسين الكفاءة عبر نقل القرار المالي إلى المستويات الأدنى

وتبين أن اللامركزية المالية تحقق كفاءة أعلى في تخصيص الموارد عندما تكون مصحوبة بنظم رقابية قوية واستقلال مؤسسي (Shah, 2007).

النتائج التطبيقية
توضح التجارب الدولية أن تطبيق الفيدرالية المالية يؤدي إلى تحسين جودة الخدمات العامة، خصوصاً في قطاعات التعليم والصحة والبنية التحتية. ففي ألمانيا، أدى نظام المعادلة المالية إلى تقليص الفجوة بين الولايات الشرقية والغربية بعد الوحدة عام 1990، حيث انخفضت فجوة الناتج المحلي للفرد من أكثر من 60% إلى أقل من 25% خلال عقدين (Scharpf, 1988). وفي كندا، ساهم نظام التحويلات في تمكين المقاطعات الفقيرة من توفير خدمات عامة مماثلة للمقاطعات الغنية، مع استقرار مالي طويل الأمد (Watts, 2008).

النتائج المؤسسية
تؤكد الدراسة أن نجاح الفيدرالية المالية يعتمد على وجود مؤسسات قوية ومستقلة تشمل:

هيئات المعادلة المالية

دواوين المراجعة العليا

البرلمانات ذات الدور الرقابي الفعال

وزارات مالية محترفة

وتشير الأدبيات إلى أن ضعف المؤسسات يؤدي إلى تحويل الفيدرالية المالية إلى مصدر للصراع بدلاً من كونها أداة للاستقرار (Shah, 2007).

الدروس المستفادة للسودان

الدروس من ألمانيا
توضح التجربة الألمانية أن وجود نظام دستوري صارم للمعادلة المالية بين الولايات يحد من الفوارق الإقليمية، حيث يتم إعادة توزيع أكثر من 300 مليار يورو سنوياً عبر النظام المالي الفيدرالي، مما يضمن تقارب مستويات المعيشة بين الولايات (Scharpf, 1988).

الدروس من كندا
تؤكد التجربة الكندية أهمية نظام “المعادلة المالية” الذي يضمن قدرة جميع المقاطعات على تقديم مستوى متساوٍ من الخدمات، حيث تمثل التحويلات الفيدرالية بين 1.5% و2% من الناتج المحلي الإجمالي سنوياً (Boadway, 2009).

الدروس من سويسرا
توضح التجربة السويسرية أن المنافسة بين الكانتونات في الضرائب والخدمات تعزز الكفاءة وتقلل الهدر المالي، مع الحفاظ على قدر كبير من الاستقلال المحلي.

الدروس من أستراليا
تُظهر التجربة الأسترالية أهمية وجود لجنة مستقلة (Commonwealth Grants Commission) تعتمد على معايير موضوعية مثل السكان وتكلفة تقديم الخدمات، حيث تعيد توزيع أكثر من 35% من الإيرادات الفيدرالية بين الولايات (Dixon, 2006).

الدروس من الهند
تؤكد التجربة الهندية أهمية اللجنة المالية الدستورية التي تعيد توزيع الإيرادات كل خمس سنوات، مع إعطاء وزن كبير للسكان (حوالي 45%) ومستويات الفقر والحرمان (Rao, 2005).

الدروس من البرازيل
توضح التجربة البرازيلية أهمية التحويلات الدستورية إلى البلديات والولايات، حيث تمثل التحويلات نحو 20% إلى 25% من الإيرادات العامة، مما ساهم في تحسين التنمية المحلية (Ter-Minassian, 1997).

الدروس من جنوب أفريقيا
تُبرز التجربة أهمية إعادة بناء النظام المالي في سياق ما بعد النزاع، حيث ساهمت التحويلات في تقليل التفاوتات بين الأقاليم بعد نهاية نظام الفصل العنصري عام 1994 (Cameron, 1999).

التوصيات

التوصيات الدستورية

إدراج نظام فيدرالي مالي واضح ومفصل في الدستور

تحديد صارم للاختصاصات المالية بين المستويات الثلاثة للحكم

ضمان استقلال المؤسسات المالية والرقابية دستورياً

النص على آلية ملزمة لمعادلة الإيرادات

التوصيات التشريعية

إصدار قانون شامل للمالية العامة

تنظيم التحويلات المالية بين المستويات الحكومية

وضع قانون للضرائب يمنع الازدواج الضريبي

إصدار قانون للشفافية والإفصاح المالي

التوصيات المالية

إنشاء صندوق وطني لمعادلة الإيرادات

تطوير نظام موحد لإدارة الإيرادات العامة

تنويع مصادر الدخل القومي

تقليل الاعتماد على الموارد الأولية

التوصيات المؤسسية

إنشاء هيئة مستقلة لمعادلة الإيرادات

تعزيز استقلال ديوان المراجعة القومي

إنشاء مجلس اتحادي مالي

تقوية البرلمان في الرقابة المالية

التوصيات الإدارية

بناء قدرات العاملين في المالية العامة

إصلاح نظم الإدارة المحلية

تحسين كفاءة الإنفاق العام

تطوير نظم التخطيط المالي

التوصيات التقنية

إنشاء قواعد بيانات مالية موحدة على المستوى القومي

تطبيق الحكومة الرقمية في التحصيل والإنفاق

اعتماد أنظمة رقابة مالية رقمية لحظية

ربط المؤسسات المالية بشبكات بيانات مركزية (OECD, 2019)

آفاق البحث المستقبلي

تفتح الدراسة مجالات بحث مستقبلية متعددة تشمل:

العلاقة بين الفيدرالية المالية والاستقرار السياسي في الدول الهشة

أثر التحويلات المالية على تقليل الفقر الإقليمي

دور الرقمنة في مكافحة الفساد المالي

تقييم نماذج ما بعد النزاع في إعادة بناء الأنظمة المالية

كما تؤكد الأدبيات أن الدراسات المستقبلية يجب أن تعتمد على بيانات كمية دقيقة وتحليل طويل الأجل لقياس أثر الإصلاحات المالية على التنمية والاستقرار (World Bank, 2017).

المراجع

1. African Development Bank. Sudan Infrastructure Report. Abidjan; 2018.
2. African Development Bank. Sudan Resource Report. Abidjan; 2018.
3. Auty RM. Sustaining Development in Mineral Economies. Oxford University Press; 1993.
4. Boadway R, Shah A. Fiscal Federalism. Cambridge University Press; 2009.
5. Boothe P. Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Toronto; 1998.
6. Cameron D. Intergovernmental Relations in South Africa. Publius. 1999.
7. Cameron D. The Structure of Intergovernmental Relations in South Africa. Publius. 1999.
8. Collier P. The Bottom Billion. Oxford University Press; 2011.
9. Collier P. The Plundered Planet. Oxford University Press; 2011.
10. Collier P. Wars, Guns and Votes. Harper; 2011.
11. Dixon P. Australian Fiscal Federalism. Melbourne; 2006.
12. EITI. Extractive Industries Transparency Initiative Annual Report. Oslo; 2019.
13. Feld LP. Fiscal Federalism in Switzerland. Zurich; 2003.
14. IMF. Capacity Development Report. Washington DC; 2018.
15. IMF. Fiscal Monitor. Washington DC; 2020.
16. IMF. Fiscal Transparency Code. Washington DC; 2018.
17. IMF. Monetary Policy Independence Report. Washington DC; 2020.
18. IMF. World Economic Outlook. Washington DC; 2020.
19. Kaufmann D. Governance Matters. World Bank; 2010.
20. Musgrave RA. The Theory of Public Finance. McGraw-Hill; 1959.
21. Niblock T. Class and Power in Sudan. Macmillan; 1987.
22. Norges Bank. Government Pension Fund Global Report. Oslo; 2022.
23. North DC. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press; 1990.
24. OECD. Fiscal Decentralisation Indicators. Paris; 2019.
25. OECD. Government at a Glance. Paris; 2019.
26. Oates WE. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature. 1999;37(3).
27. Oates WE. Fiscal Federalism. Harcourt Brace; 1972.
28. Rao MG. Fiscal Federalism in India. New Delhi; 2005.
29. Scharpf FW. The Joint-Decision Trap. Public Administration. 1988.
30. Shah A. Intergovernmental Fiscal Transfers. World Bank; 2007.
31. Spahn PB. Intergovernmental Transfers in Germany. Bonn; 1997.
32. Spahn PB. Intergovernmental Transfers in Germany. Bonn; 1997.
33. Ter-Minassian T. Fiscal Federalism in Theory and Practice. IMF; 1997.
34. Transparency International. Global Corruption Report. Berlin; 2020.
35. Tiebout CM. A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy. 1956;64(5).
36. UNDP. Conflict and Development Report. New York; 2020.
37. UNDP. Conflict and Resource Governance Report. New York; 2020.
38. Watts RL. Comparing Federal Systems. Montreal; 2008.
39. Weingast BR. Market-Preserving Federalism. Journal of Law, Economics, and Organization. 1995;11(1).
40. World Bank. Decentralization and Service Delivery. Washington DC; 2017.
41. World Bank. Governance and Fragility Report. Washington DC; 2017.
42. World Bank. Governance and Public Sector Reform. Washington DC; 2017.
43. World Bank. Natural Resource Governance Report. Washington DC; 2011.
44. World Bank. Sudan Public Expenditure Review. Washington DC; 2003.
45. World Bank. World Development Report. Washington DC; 2020.
46. World Bank. World Development Report: Conflict, Security and Development. Washington DC; 2011.
47. World Bank. World Development Report: Governance and Development. Washington DC; 2017.
48. World Bank. Governance and Development. Washington DC; 2017.