الدستور هو مجموع القواعد التي تحدد السلطات في الدولة وطريقة توليها وممارستها وتحكم العلاقة بينهم كما وتحدد حقوق الأفراد في مواجهة الدولة. في رأيي أن عملية إصدار دستور سواء أكان إنتقالي أم لم يكن، هي مسألة تتطلب زمنا كثيراً ونقاشا واسع النطاق، يضم جميع أصحاب المصلحة في التوصل لدستور يلبي رغباتهم في الطريقة التي يرغبون في أن يتم حكمهم وفقا لها. وأصحاب المصلحة في ذلك هم جميع مكونات الحركة السياسية، والمجتمع المدني، وسائر المجموعات التي يتكون منها المجتمع. ووجود مشاريع دساتير إنتقالية معدة سلفا عند هذا الفريق أو ذاك، لا يجعل إصدارها كدستور إنتقالي يحتاج لزمن أقل، لأن المشروع المعد من فصيل واحد يمثل رؤى ذلك الفصيل، ولذلك فالأمر يتطلب قبل إصداره عرضه على باقي أصحاب المصلحة، ومنحهم فرصة كافية لمناقشته، وهي مسألة تحتاج لفترة زمنية لا تقل عن عدة شهور إن لم تمتد لأكثر من ذلك، حتى يكون ممكنا القول بأنه قد تم التوافق على دستور يحكم الفترة الإنتقالية. ما هو مطلوب إجازته الآن، وما قدمته قوى إعلان الحرية والتغيير للمجلس العسكري مختلف عن ذلك. وهو مجرد إعلان دستوري يرمي إلى مخاطبة فراغ دستوري بشكل جزئي ومستعجل، يجعل نقل السلطة لحكومة مدنية مسألة ممكنة. إذا الهدف من الإعلان إعداد هياكل مدنية للحكم قادرة على إستلام السلطة وممارسة الحكم في الحدود المقبولة لمجتمع ديمقراطي. الإعلان الدستوري هدف إلى تحديد السلطات التي تتكون منها الدولة في فترة محددة، وتأطير سلطاتها بشكل لا يسمح لها بممارسة سلطات لم يتنازل عنها لها الشعب. الوقت المتاح للمجلس العسكري وقوى الحرية والتغيير لنقل السلطة لحكومة مدنية لم يكن يسمح بأكثر من ذلك.
المطلوب معالجة الفراغ الدستوري بشكل عاجل
في 11 أبريل تم إسقاط السلطة القائمة آنذاك، وإيقاف العمل بدستور 2005 الإنتقالي. وقد أحدث ذلك فراغا دستوريا. معلوم أن الدولة في أبسط أشكالها تمارس سلطات تشريعية وتنفيذية وقضائية، ولا خلاف حول أن تجميد أو وقف العمل بدستور 2005 قد ترك السلطات كلها في يد المجلس العسكري، دون تخصيص لأي هياكل للحكم تمارس أي سلطات، وهي مسألة تعني تجميع كافة السلطات في الدولة في يد المجلس دون أن تكون عليه أي قيود في ممارستها. هذا الوضع نجم عنه سلطة مطلقة ذات طبيعة إستبدادية، وهو الأمر الذي يتتطلب معالجة سريعة.
ومعالجة هذا الأمر تستدعي أمرين الأول إنشاء سلطات منفصلة عن بعضها البعض تمارس كل منها أحد السلطات الثلاث للدولة، دون السماح لأحدها بالإستبداد بالأمر.
والثاني تأطير تلك السلطات في مواجهة المواطنين في الحدود المقبولة للمجتمعات الديمقراطية. وهو ما يمكن توصيفه بأنه خلق أجهزة مدنية للحكم تتمتع بسلطات مقبولة للمجتمع الديمقراطي توطئة لنقل السلطة لها. وهذا الأمر، وأعني به نقل السلطة لحكومة مدنية، هو مطلب أساسي بالنسبة لسائر التكوينات المشاركة في الثورة، والتي حين أشعلت أو شاركت في ثورتها لم تكن تهدف لإسقاط البشير فحسب، بل هدفت أولا وأخيرا للقضاء على النظام الإستبدادي الفاسد الذي أمسك بمفاصل الدولة وفرض نفسه على مؤسساتها.
ضرورة ومهام الفترة الإنتقالية
الهدف الأساسي للثورة هو إقامة نظام ديمقراطي، وهو أمر لايمكن إقامته إلا بعد إزالة النظام السابق. إزالة ذلك النظام لا تتم فقط بإنتزاع السلطة السياسية من رأسه، بل بإقتلاع جذوره. وذلك يشمل مؤسساته، وقوانينه ومصادر قوته التي تمكنه من الهيمنة على مفاصل الدولة، و فرض إرادته على الشعب. هذا شرط أولي لإقامة النظام الديمقراطي الحر الذي قامت الثورة لتحقيقه. التخلص من آثار الحكم السلطوي يحتاج لفترة إنتقالية تقوم على الأمر فيها حكومة إنتقالية مكلفة بمهام متفق عليها، تتمثل في إنهاء الحرب الأهلية بشكل يسمح بمعالجة جذورها. وتنفيذ برامج إسعافية تعالج الأزمة الإقتصادية. وإرساء علاقة صحية مع المجتمع الدولي. والقيام بإصلاحات قانونية واسعة المدى تغير من طبيعة المنظومة القانونية، وترسي المؤسسات والأجهزة والقوانين الديمقراطية التي تمكن في مجموعها من إقامة نظام دستوري ديمقراطي. وهي كلها مسائل تبدأ بنقل السلطة لحكومة مدنية تصلح من حيث التكوين والصلاحيات للقيام بكل ذلك.
من جهة أخرى فإن بقاء الحكم في يد العسكريين من شأنه أن يفرض عزلة على السودان، ويعرقل البرنامج الإسعافي الذي يستحيل أن ينطلق دون إعادة التعامل الصحي مع المجتمع الدولي. الثابت هو رفض المجتمع الغربي بشقيه الأمريكي والأوروبي والمجتمع الإفريقي للتعامل بشكل طبيعي مع حكومة عسكرية.
تم توجيه عدد من الإنتقادات للوثيقة الدستورية، أعتقد أن أغلبها مصدره عدم التفريق بين الإعلان الدستوري والدستور. وللأسف فقد سارعت بض القيادات السياسية في قوى إعلان الحرية والتغيير في ترديد تلك الإنتقادات، دون أن تكون لهم قدرات معرفية تؤهلهم لذلك. وربما ساعد في قبول تلك الإنتقادات غموض العنوان الذي سلمت به الوثيقة للمجلس العسكري، وللإعلام. فمصطلح إعلان دستوري هو مصطلح يحمل معنى محدد، يفتقده مصطلح وثيقة دستورية.
وثيقة الحقوق في الوثيقة
الإعلان الدستوري الذي حمل، بغير مبرر، إسم الوثيقة الدستورية، حمل الأحكام الضرورية المطلوبة لتحديد الهياكل التي تتولى السلطات في الدولة، وتبيان طريقة توليها، وتحديد صلاحياتها في مواجهة المواطنين، في الحدود المقبولة للمجتمع الديمقراطي. لذلك فقد تبنى الإعلان وثيقة الحقوق كما تظهر في 2005 قبل أي تعديل أجري عليها بعد ذلك.
يسأل الفقيه العالم الدكتور عوض الحسن، وكيف يمكن إحياء الوثيقة بعد إلغاء الدستور؟ في علم صياغة القوانين تُستخم آلية الإبقاء saving وهي آلية تسمح للمشرع بإلغاء قانون بحاله، مع إبقاء بعض المواد فيه وقد أبقت الوثيقة على وثيقة الحقوق، وألغت باقي الدستور ولا مشكلة في ذلك.
المطالبة بأحكام لا حاجة لها
أ. النائب العام
باقي ما وجه إلى الوثيقة من إنتقادات يقوم على إفتقادها لأحكام هي في الواقع تخرج عن الأحكام الأساسية التي قصد الإعلان معالجتها. فقيل لم نجد في الوثيقة احكاماً تحدد سلطات النائب العام، والنائب العام ليس من السلطات الحاكمة في الدولة. وأغلب الدساتير دعك من الإعلانات الدستورية، لا تنص على النائب العام، ويكفي الإشارة في هذا الصدد إلى الدستور الأمريكي. وهذا لا ينفي جواز النص على النائب العام وسلطاته في الدستور، ولكنه يعني أن الإعلان الدستوري لا يعيبه عدم النص على النائب العام,
ولعل وجود نصوص تتعلق بالنائب العام في دستور 2005 بعد تعديله،هو السبب في الإنتقاد. ولكن ذلك أصلاً لم يتم اللجوء إليه، إلا بسبب وجود نصوص تتحدث عن وزير العدل في الدستور يتناقض معها مشروع قانون النائب العام، وهي نصوص لا تخلو من تزيد، ولو لم تظهر في دستور 2005 لما نقصه شيئاً.
عموماً هنالك قانون يحكم النائب العام موجود ولم يلغ بإلغاء الدستور، ويمكن إجراء أي تعديلات تكون مطلوبة عليه، دون الحاجة لوضعه في الدستور. مسألة إستقلال النيابة النيابة العمومية منصوص عليها في القانون ، ولا حاجة لتبني أي نص بشأنها في الإعلان الدستوري.
وكذلك الأمر بالنسبة للمراجع العام. فرغم أن الدساتير السابقة قد تعرضت لذلك المنصب الهام، إلا أن الإعلان الدستوري لم يكن في حاجة لذلك. لأن المنصب رغم دوره الرقابي الهام ليس من ضمن هياكل الحكم. ولم يفقد وضعه بإسقاط دستور 2005 من جهة، ولأن القانون من جهة أخرى، وهو ما زال ساري المفعول، يحمل المبادئ الأساسية لإستقلاله وإختصاصاته.
ب. مصادر التشريع
كذلك مسألة مصادر التشريع ليست أصلاً من الأحكام التي تتضمنها الدساتير، دعك من الإعلانات الدستورية، وهي مادة أدخلها الفقيه المصري السنهوري في عدد من الدساتير العربية وقد إحتفل بها الحكام بإعتبارها فرصة للمزايدة بالشريعة الإسلامية.
دستورياً القانون يصدر من المجلس التشريعي وفق سلطاته الدستورية، أما مصدره فهو يعود إلى الثقافة السائدة، والبحث عن المصلحة العامة، كما يفهمها النواب. النص على مصادر القانون في قانون معين قُصد به المساعدة في تفسير النصوص التي يحملها القانون وليس لإلزام المشرع بإتباع مصدرا بعينه. ولكن النص على هذه المصادر في قوانين لم تصدر بعد وفي نص دستوري، يفتقد الجدية اللازمة في النصوص الدستورية. على أي حال النص على تلك المصادر في دستور 2005 لا يجعله حقا يمكن المقاضاة بشأنه. وبالتالي فلا معنى أصلا للزج بها في إعلان دستوري يضع أحكاما نافذة بذاتها، وواجبة التطبيق ويجوز المقاضاة بشأنها.
ج المحكمة الدستورية
الإشارة للمحكمة الدستورية الواردة في الإعلان الدستوري لم يقصد منها تحديد إختصاصاتها ولا إجراءاتها، ولا يوجد سبب لتضمين ذلك في الدستور، وإنما نبعت ضرورة وجودها في الإعلان من الإشارة إليها في آخر مواد وثيقة الحقوق. أما من حيث الإختصاصات والإجراءات فإن قانون المحكمة الدستورية لعام 2005 ما زال قائماً وسارياً ومعمول به. وهذا لا يعني أنه خال من العيب ولكن يعني أن تعديله ممكنا بواسطة السلطة التشريعية المدنية على الوجه الذي يتم التوافق حوله.
د تحديد الولايات
مسألة تحديد الولايات لا ضرورة لها في الدستور ويمكن معالجتها بالقانون ولكن يكفي في الإعلان الإشارة لوجود مستوى ولائي ومحلي ولا تناقض كما ذهب البعض بين وجود مستوى ولائي والإعتراف بالمناطق المختلفة لأن المنطقة الواحدة قد يتم إنشاء أكثر من ولاية بها ولم يكن هنالك ما يدعو للخوض في ذلك في إعلان دستوري قصد منه إنشاء حكم مدني لتسلم السلطة.
السلطة الإنتقالية والإنتخابات
الإعلان الدستوري الموجز لا يمثل التجربة الأولى لنا عقب عقب سقوط الأنظمة السلطوية. واقع الأمر هو أننا لجأنا لمراسيم دستورية عقب الإنتفاضتين السابقتين. ما حدث في التجربتين الماضيتين 1964، 1985 هو أنه كانت هنالك فترة سابقة للفترة الإنتقالية تم حكم البلاد فيها بمراسيم دستورية متوافق عليها لمدة 6 شهور في 1964 ولمدة سنة كاملة في .1985 وقد إنتهت الفترتان بإجراء إنتخابات عامة بدأت على أثرها الفترة الإنتقالية المحكومة بالدستور الإنتقالي. الدستور الإنتقالي رغم أنه لم يتم إعداده بالعناية الكافية ففي المرتين لم يكن سوى قانون ستانلي بيكر للحكم الذاتي، كما عدله محجوب وزروق وعتباني، في الأيام التي تلت قرار الإستقلال بواسطة البرلمان في 19 ديسمبر، وسبقت إعلانه في أول يناير، والذي تم إعادة إصداره عقب الإنتفاضتين مع تعديلات طفيفة. والفرق هنا هو أننا نتحدث عن الفترة الإنتقالية بإعتبارها الفترة التي تسبق الإنتخابات العامة، في حين أن الفترة الإنتقالية في كلا التجربتين الماضيتين بدات بإنتخابات عامة، تم فيها إنتخاب السلطات السيادية والتنفيذية والتشريعية وفق أحكام الدستور الإنتقالي. ما يؤخذ على التجربتين الماضيتين أن الإنتخابات العامة أجريت في وقت لم تكن مهام الفترة الإنتقالية قد أنجزت، مما أدى إلى تشويه الفترة نفسها، من حيث أن القائمين عليها لم يكونوا في واقع الأمر قادرين، ولا راغبين، في التخلص من آثار الحكم الماضي وبناء أساس يقام عليها المجتمع الديمقراطي.
إذاً المسألة كلها تتعلق بما إذا كانت الإنتخابات العامة يمكن أن تنشئ مؤسسات تقوم بتنفيذ واجب الحكم الإنتقالي وتؤسس الدولة الديمقراطية؟
الإنتخابات والديمقراطية
نفس النبيذ في قناني جديدة
أساس الديمقراطية كنظام للحكم هو أن تتولي الحكومة السلطة برضا المحكومين، وتكون خاضعة لمحاسبتهم. وهذا ما أشار له بوبرPopper حين عرف الديمقراطية في كتابه “المجتمع المفتوح وأعداؤه” بأنها ” النظام الذي يسمح بإزاحة الحكام دون اللجوء الي القوة “.
الوسيلة الوحيدة المعروفة لإزاحة الحكام دون اللجوء الي القوة هي الإنتخابات، ولكن بشرط أن تكون قادرة على أن تعكس نتيجتها الإرادة الحرة الفاعلة للشعب، وأن تنتج تفويضا صحيحا من الشعب بشكل محدد من حيث الزمن والسلطات للحكام. لكي تكون إرداة الشعب فاعلة في تفويض الحاكم، لا يكفي أن تكون هنالك إنتخابات لإختيار الحاكم، بل يجب أن تكون السلطة السياسية مطروحة في صندوق الإنتخابات. فبالإضافة للشروط الشكلية المطلوبة لضمان نزاهة الإنتخابات، هنالك الشروط الأكثر أهمية التي تضمن أن يكون للناخب إختياراً مستنيراً informed choice وهذا الإختيار المستنير يتطلب أن يكون التنافس في الإنتخابات من مواقع متساوية، ويعني ذلك أول مايعني تعديل المنظومة القانونية السائدة بحيث يتم القضاء على الدولة العميقة والمؤسسة على علاقة المؤتمر الوطني بجهاز الدولة وهيمنته عليها، والتي تسلب الناخب قدرته على تكوين إختيارا مدركا بواسطة منظومة قانونية تحرمهم من حرياتهم الأساسية بما في ذلك حقهم في الوصول إلى المعلومات. وكذلك تأهيل الأحزاب السياسية ومنظمات المجتمع المدني للقيام بدورها وفق خياراتها الحرة، وتحرير المواطنين من القيود المفروضة عليهم.
لقد أدى إجراء الإنتخابات قبل بدء الفترة الإنتقالية لإختيار من يقوم بأداء مهام الفترة الإنتقالية في المرتين السابقتين، إلى فشل الفترة الإنتقالية في تحقيق الإصلاح الكفيل بخلق مجتمع ديمقراطي. وإنتهت الفترتان بنظام سلطوي جديد في 69 وفي 89. إذ أن إجراء إنتخابات دون تحرير إرادة الناخب لا بد أن ينتج نفس النبيذ في قناني جديدة.
لم يكن فشل الفترة التنفيذية بسبب الدستور الإنتقالي، ولكن بسبب إجراء إنتخابات لم تكن البلاد مستعدة لها.
هل نحتاج لأكثر من الإعلان الدستوري؟
الآن الأسئلة التي يجب أن نوجهها لأنفسنا هل نحتاج بالفعل لدستور إنتقالي؟ أم يكفينا الإعلان الدستوري لحكم الفترة الإنتقالية؟
وإذا كنا نرى أن فترة الأربع سنوات تحتاج لدستور إنتقالي كم من الوقت نحتاج لإنتاج دستور إنتقالي متوافق عليه؟ هل نحتاج لفترة سابقة للفترة الإنتقالية؟
على ضوء الأهمية القصوى لإنتقال السلطة إلى حكومة مدنية، فإنه في كل الأحوال لا بد من إصدار الإعلان الدستوري على وجه السرعة، فهو يلبي إحتياجات الفترة القادمة ولا غنى عنه لإنتقال سلس لحكم مدني، خاصة وكما رأينا، فإن ما وجه لها من إنتقادات يخلو من الوجاهة. وومع ذلك فإنه قد تكون هنالك وجاهة للرأي الذي يقول بأن الإعلان الدستوري أيا كانت أحكامه غير كاف لحكم فترة الأربعة سنوات. حسنا إذا كان ذلك كذلك، فلا بد من إصدار الإعلان الدستوري فوراً لتحقيق الإنتقال للحكم المدني مع تحديد فترة سريانه على ثلاثة أو ستة أشهر تسمى فترة ما قبل الفترة الإنتقالية، يتم خلالها بالإضافة للمهام الأخرى وضع دستور إنتقالي يحكم الفترة الإنتقالية. في كل الأحوال لا يجوز لنا أن نكرر تجربة إجراء الإنتخابات قبل الفترة الإنتقالية إلا إذا كنا نريد نفس النتائج السابقة.
nabiladib@hotmail.com
