خفَايا وخبَايا مفاوضات واتفاقيات تقريرِ المصير لجنوبِ السودان (22 – 29):
اتفاق المنطقتين
د. سلمان محمد أحمد سلمان
1
ناقشنا في المقال السابق من هذه السلسلة من المقالات التفاوض والتوقيع على: اتفاق تقاسم الثروة في 7 يناير عام 2994،
واتفاق تقاسم السلطة في 26 مايو عام 2004.
وقد تم التوقيع أيضاً في نفس اليوم – 26 مايو عام 2004 – على اتفاق حسم النزاع في ولايتي جنوب كردفان والنيل الأزرق (أو ما عُرف ب “المنطقتين”). وهذا هو الاتفاق الخامس في سلسلة اتفاقيات السلام الشامل التي تم التوقيع عليها في 9 يناير عام 2005.
2
ظلّت الحركة الشعبية لتحرير السودان تطالب بتضمين هاتين الولايتين في تعريف جنوب السودان، وبالتالي في استفتاء تقرير المصير، منذ مؤتمر توريت عام 1991 بسبب الروابط العرقية والثقافية بين هاتين الولايتين وجنوب السودان. وبسبب هذه الروابط فقد قويت العلاقة بين الحركة الشعبية وأبناء الولايتين، واستطالت تحت نداء ووعود السودان الجديد.
وقد انضم إلى الجيش الشعبي آلاف المقاتلين من هاتين الولايتين، ووصل السيدان مالك عقار من ولاية النيل الأزرق، وعبد العزيز الحلو من ولاية جنوب كردفان، إلى مراتب عليا في قيادة الحركة الشعبية.
3
كما ذكرنا في سلسلة المقالات السابقة، فقد تشكّلت لجنة الدستور الأولى في السودان برئاسة القاضي ستانلي بيكر في شهر مارس عام 1951. كانت مهمة اللجنة وضع مسوّدة دستور انتقالي يُحكم به السودان خلال الفترة الانتقالية التي تنتهي بتقرير المصير للسودان – الاستقلال أم الاتحاد مع مصر؟.
دار نقاشٌ مطولٌ داخل اللجنة عن تعريف إقليم جنوب السودان. وقد اقترح السيد إبراهيم بدري عضو اللجنة (والذي كان أحد أعضاء الوفد الشمالي لمؤتمر جوبا عام 1947) أن يشمل تعريف جنوب السودان منطقة جبال النوبة في جنوب كردفان ومنطقة الأنقسنا في مديرية النيل الأزرق ومنطقة جنوب دارفور.
وقد ذكّر السيد إبراهيم بدري بقية أعضاء اللجنة أن سكان هذه المناطق أقرب للجنوب من الناحية العرقية، وأنهم لا يتحدثون اللغة العربية ولا يدينون بالإسلام وليس هناك أيُّة روابط تربطهم بالشمال. لكن هذا الاقتراح لم يجد قبولاً من بقية أعضاء اللجنة.
4
وقد واصلت حكومة الإنقاذ رفض مطلب حق تقرير المصير لهاتين الولايتين الذي أثارته الحركة الشعبية خلال المفاوضات بين الطرفين، مرتكزةً على مبدأ قدسيّة الحدود وعد جواز تغييرها بالقوة، والذي صدر من منظمة الوحدة الأفريقية في عام 1964.
ولا بد من التذكير بنجاح الحركة في تضمين هاتين الولايتين في حق تقرير المصير في إعلان واشنطن في أكتوبر عام 1993، كما ناقشنا من قبل. إلا أن هذا الحظ لم يحالفها بذلك الوضوح في محاولاتها اللاحقة. وظل إعلان واشنطن هو الوثيقة الوحيدة التي نادت بحق تقرير المصير لهاتين المنطقتين.
وقد تضمّنت مبادئ الإيقاد لعام 1994 مجموعةً من الأسس للدولة السودانية، منها أن السودان بلدٌ متعدّد الأعراق والشعوب والأديان والثقافات المجتمعية، ويجب تأكيد واحترام هذه الاختلافات. كما ألزم الإعلان الأطراف بتأسيس دولة علمانية ديمقراطية في السودان، وضمان حرية المعتقد والعبادة والممارسات الدينية بالكامل لجميع المواطنين السودانيين، وفصل الدين عن الدولة.
وأكد الإعلان أنه في حالة أي خرقٍ لأيٍ من هذه المبادئ، فإن الشعوب المعنيّة سيكون لها الخيار في تحديد مستقبلها، بما في ذلك الاستقلال عبر الاستفتاء.
5
كما لم تنجح الحركة الشعبية في تضمين حق تقرير المصير لهاتين الولايتين في أيّةٍ من اتفاقياتها مع أحزاب المعارضة الشمالية في التجمّع الوطني الديمقراطي. كان أقصى ما استطاعت الحركة انتزاعه من أحزاب التجمّع الوطني الديمقراطي هو الفقرة السادسة من إعلان أسمرا والتي تشير إلى أنه:
“فيمـا يتعلّق بجبال النوبة والأنقسنا فإن الحكومة الانتقالية ستسعى للتوصل إلى حلٍ سياسيٍ لتصحيح الظلامات التي عانى منها أهل تلك المناطق، وستنظّم استفتاء لمعرفة آرائهم حول مستقبلهم السياسي والإداري خلال الفترة الانتقالية.”
6
أما الفصائل المنشقّة من الحركة الشعبية الأم فلم تكن هاتان الولايتان ضمن اهتماماتها لأن مقاتليها وقياداتها لم تشمل أياً من أبناء هاتين الولايتين، ولأن تركيز هذه الفصائل كان على الجنوب بحدود عام 1956. عليه فلم تتضمّن اتفاقيات الحكومة مع هذه الحركات المنشقّة (ميثاق السلام لعام 1996، واتفاقية الخرطوم للسلام لعام 1997، واتفاقية فشودة لعام 1997) أيّة إشارة إلى هاتين المنطقتين.
7
تعثّرت المفاوضات بين الحكومة والحركة الشعبية حول هاتين المنطقتين وكان كل ما استطاعت سكرتارية المفاوضات انتزاعه من الحكومة هو المشورة الشعبية لسكان هاتين الولايتين حول الأوضاع الدستورية التي تضمّنها البروتوكول.
عليه فقد تردّدت الحركة الشعبية كثيراً في قبول هذا العرض. فقد أصبح واضحاً للحركة الشعبية أن مطلب تضمين هاتين المنطقتين في حق تقرير المصير مرفوضٌ بشدّة من جانب الحكومة، وأن الوسطاء يقفون مع الحكومة في هذا الرفض. كما وضح أيضاً للحركة أن الإصرار عليه سيعطي الحكومة فرصةً للتراجع عن بروتوكول مشاكوس بمجمله – وهذا هو ما كانت حكومة الإنقاذ تبحث عنه منذ توقيعها على البروتوكول في 20 يوليو عام 2002.
8
ذكرت السيدة هيلدا جونسون أن الدكتور جون قرنق طلب منها أن تتحدّث إلى السيدين مالك عقار وعبد العزيز الحلو، وتحاول إقناعهما بحلّ المشورة الشعبية.
وسواءٌ تمّ هذا الحديث ومحاولة الإقناع أم لا، فقد صدر بروتوكول حسم النزاع في الولايتين بدون أي ذكرٍ صريحٍ أو ضمنيٍ لحق تقرير المصير. وبدلاً عن ذلك فقد تضمّن البروتوكول الكثير من اللغة الإنشائية الفضفاضة المنتفخة.
وقد شملت هذه اللغة الإنشائية اتفاق الطرفين على تطوير وحماية التراث الثقافي المتنوّع واللغات المحلية لمواطني الولايتين، وتنمية الموارد البشرية والبنية التحتية لتلبية الاحتياجات الإنسانية وِفقاّ لأفضل الممارسات المعروفة للتنمية المستدامة في إطار من الشفافية والخضوع للمساءلة!.
9
وأوضح البروتوكول هيكل حكومة الولاية الذي يتكوّن من والي، ومجلس تشريعي، ومجالس محلية يتم انتخابهم مباشرةً بواسطة الناخبين في الولاية. ويقوم الوالي بتعيين الوزراء والمحافظين في الحكومة المحلية. وفي فترة ما قبل قيام الانتخابات يتمّ توزيع مقاعد المجلسين التشريعي والتنفيذي بنسبة 55% لحزب المؤتمر الوطني، و45% للحركة الشعبية.
ويكون هناك نظام تناوب في شغل منصب الوالي في الولايتين بحيث يملأ كل حزب منصب الوالي لنصف فترة ما قبل الانتخابات في كلٍ من الولايتين. ولا يملأ أي حزب منصب الوالي في كلا الولايتين في نفس الوقت. يُخصّص منصب نائب الوالي إلى الحزب الذي لا يشغل في ذات الوقت منصب الوالي في تلك الولاية. وحدّد ملحق البروتوكول الصلاحيات التنفيذية والتشريعية الحصرية للولايتين.
10
كذلك اتفق الطرفان أنه إلى حين قيام الانتخابات، وكجزءٍ من التمييز الإيجابي، يتمّ تمثيل ولايتي جنوب كردفان/جبال النوبة والنيل الأزرق في المؤسسات القومية بالصورة المناسبة، بحيث لا تقل النسبة المئوية لتمثيلهما عن نسبة حجم سكانهما.
11
أشار البروتوكول إلى تشكيل الصندوق القومي لإعادة الإعمار والتنمية، بغرض تنمية المناطق المتأثّرة بالحرب، والمناطق الأقل تنميةً في السودان، بهدف رفع مستوى هذه المناطق إلى متوسط معدل مستوى التنمية القومية. ويضيف البروتوكول أنه عند تخصيص الاعتمادات للمناطق المتأثّرة بالحرب والاقل نمواً، تكون تأثيرات الحرب ومستوى التنمية هي المعايير الرئيسية التي يطبقها الصندوق.
وقد اتفق الطرفان على تخصيص 75% من الموارد الإجمالية للصندوق للمناطق المتأثّرة بالحرب، خاصة لولايتي جنوب كردفان/جبال النوبة والنيل الأزرق، بينما يخصّص الباقي ( 25%) لأقل المناطق نمواً.
12
اتفق الطرفان على أن تخصّص مفوضية تخصيص ومراقبة الإيرادات المالية، كما هو متفقٌ عليه في اتفاق اقتسام الثروة، التحويلات الجارية لجنوب كردفان/جبال النوبة والنيل الأزرق وغيرها من المناطق المتأثّرة بالحرب، والمناطق الأقل نمواً وفقاً للمعايير التي تتضمّن السكان، ومسئوليات الحد الأدنى من الإنفاق، ومؤشر التنمية البشرية/المؤشرات الاجتماعية (عامل التنمية الاجتماعية والمنطقة الجغرافية)، وتكلفة عامل الإعاقة والجهد المالي (جهد الإيرادات الداخلية).
بالإضافة إلى مخصصات الميزانية ونصيب الولايتين من الصندوق القومي لإعادة الاعمار والتنمية، يُخصّص رئيس الجمهورية مبلغاً من المال لكل ولاية من الولايتين. وقد اتفق الطرفان على مناشدة مجتمع المانحين لتقديم المساعدة الفنية إلى مفوضية تخصيص ومراقبة الإيرادات المالية، لوضع معايير المساواة الشاملة والتوازن.
13
وأشارت المادة الثالثة من البروتوكول إلى أن المشورة الشعبية حقٌّ ديمقراطيٌ، وآليةٌ لتأكيد وجهة نظر مواطني الولايتين بشأن اتفاقية السلام الشامل التي تمّ التوصل إليها بين حكومة السودان والحركة الشعبية لتحرير السودان. وتخضع الاتفاقية الشاملة للإرادة الشعبية في الولايتين عن طريق ممثليهم المنتخبين بصورة ديمقراطية في المجالس التشريعية، وينشئ كل واحد من المجلسين التشريعين للولايتين لجنة برلمانية للتقويم، ولقياس تنفيذ اتفاقية السلام الشامل في كل ولاية. وتقدّم اللجنتان تقريريهما إلى المجلسين التشريعيين في الولايتين بحلول السنة الرابعة من التوقيع على اتفاقية السلام الشامل.
وتنشئ الرئاسة لجنةً مستقلة لتقويم تنفيذ اتفاقية السلام الشامل في كل ولاية من الولايتين، وترفع اللجنة تقاريرها إلى الحكومة القومية وحكومتي الولايتين اللتين ستستخدمان التقارير لتصحيح أي إجراء يحتاج إلى تصحيح لضمان التنفيذ المخلص للاتفاق.
14
وأضافت المادة الثالثة أنه عندما يعتمد الشعب هذا الاتفاق من خلال المجلس التشريعي لأيٍ من الولايتين ويرى أنه يحقّق تطلعاته، عندئذ يصبح الاتفاق تسويةً نهائية للنزاع السياسي في تلك الولاية. وإذا قرّرت أيّةٌ من السلطتين التشريعيتين في الولايتين، بعد استعراضها للاتفاقية، أن تصحّح، في إطار الاتفاقية، قصوراً في الترتيبات الدستورية والسياسية والإدارية للاتفاقية، عندئذٍ تشرع السلطة التشريعية في التفاوض مع الحكومة القومية بغرض استكمال النقص.
15
لا بد أن القارئ قد تساءل، مثلما تساءل سكان هاتين الولايتين الذين قرأوا هذا البروتوكول، عما تعنيه هذه النصوص من الناحية العملية؟
من الواضح أنها نصوصٌ إنشائية فضفاضة ومنتفخة، ولا يحمل معظمها أي مضمامين لها نتائج عملية. عليه لم يكن غريباً أن تجاهلت كلُ الأطراف نصوصَ هذا البروتوكول بعد أشهر قلائل من بدء الفترة الانتقالية.
ومرّت السنة الرابعة لاتفاقية السلام الشامل ولم تدرِ هذه الأطراف حقيقة ما يجب عليها عمله. وازداد الوضع المحتقن في الولايتين احتقاناً. وظلّ الوضع على ما هو عليه حتى قبل أسبوعين من التاريخ الرسمي لانفصال جنوب السودان في 9 يوليو عام 2011، مما كان يعني للكثيرين أن مشاكل وقضايا انفصال جنوب السودان القادم قد طغت على مشكلة ولايتي النيل الأزرق وجنوب كردفان.
16
قبل عشرة أيامٍ من ميلاد جنوب السودان دولةً مستقلة، وقّعت حكومة الإنقاذ والحركة الشعبية لتحرير السودان، قطاع الشمال، اتفاقيةً باللغة الإنجليزية في أديس أبابا في 28 يونيو عام 2011. كان عنوان الاتفاقية:
“الاتفاقية الإطارية الخاصة بالشراكة السياسية بين حزب المؤتمر الوطني والحركة الشعبية لتحرير السودان، قطاع الشمال، وبالإجراءات السياسية والأمنية في ولايتي النيل الأزرق وجنوب كردفان.”
اعترفت حكومة الإنقاذ، بموجب نصوص الاتفاقية، بحقِّ الحركة الشعبية، قطاع الشمال، في الاستمرار كحزبٍ سياسيٍ في الشمال. كما اتفق الطرفان على إنشاء اللجنة السياسية المشتركة بينهما، تكون رؤيتها المشتركة هي السلام، والرفاهية، والديمقراطية، والتنمية المتوازنة في السودان.
وتلزم الاتفاقية الطرفين بالبدء في مفاوضاتٍ من أجل الإصلاح الدستوري والسلام في السودان، على هدي بروتوكول مشاكوس واتفاقية السلام الشامل، خصوصاً اتفاقيتي تقاسم السلطة والثروة، وبروتوكول حلّ النزاع في ولايتي جنوب كردفان والنيل الأزرق. 17
واتفق الطرفان كذلك على إنشاء لجنة الأمن المشتركة في كلٍ من الولايتين بغرض معالجة الأوضاع الأمنية هناك. وقد وقّع على الاتفاقية السيد مالك عقار عن الحركة الشعبية، والدكتور نافع علي نافع عن حكومة السودان وحزب المؤتمر الوطني، وشهد عليها السيد ثابو امبيكي، عن لجنة الاتحاد الأفريقي العليا في السودان.
18
يُلاحظ أن الاتفاقية تعاملت مع حكومة السودان وحزب المؤتمر الوطني الحاكم في الخرطوم كهيئة واحدة، لافرق قانوني أو دستوري أو سياسي بين الحزب والحكومة بموجبها. وسنشهد هذا الانصهار بين الحزب الحاكم والحكومة بوضوحٍ أكثر في اتفاقيات أبيي، كما سنناقش لاحقاً.
19
يبدو أن الاعتراف بالحركة الشعبية لتحرير السودان، قطاع الشمال، كحزبٍ سياسيٍ في الخرطوم، والدخول في شراكةٍ معه، وفي مفاوضات قد تسير في طريق نيفاشا، لم يعجب الكثيرين من قيادات الحزب الحاكم في الخرطوم. فقد تمّ توقيع الاتفاقية يوم الأربعاء 28 يونيو عام 2011، ولكن السيد رئيس الجمهورية أعلن بنفسه رفضه القاطع للاتفاقية يوم الجمعة 30 يونيو 2011، بعد أقل من ثمانٍ وأربعين ساعة من التوقيع عليها، وحتى قبل أن يجف حبرها.
وزاد هذا الرفضُ للاتفاقية الحربَ التي كانت قد اشتعلت في الولايتين استعاراً. وقد ظلّ الوضع على ما هو عليه لفترةٍ من الزمن، ثم تأزم كثيراً وقت كتابة هذه المقالات في الربع الثاني من عام 2026.
20
سوف ننتقل في المقال القادم إلى عرض ومناقشة اتفاق أبيي الذي تم التوقيع عليه في نفس يوم توقيع اتفاق المنطقتين – 26 مايو عام 2004.
وهذا الاتفاق هو الخامس والأخير في الاتفاقيات التي تم التفاوض عليها بعد بروتوكول مشاكوس. وقد تم جمع هذه الاتفاقيات الستة، والتوقيع عليها في 9 يناير عام 2005، تحت مسمى اتفاقية السلام الشامل، او اتفاقية نيفاشا، كما سنناقش لاحقاً.
Salmanmasalman@gmail.com
