المقدمة:
1. هنا نناقش موضوع توظيف التشريعات في تنفيذ اتفاقية جوبا للسلام، وتأتي هذه المحاولة في سياق ادراك القصور في الاليات التي تم تخصيصها لتنفيذ الاتفاقية. تبدأ هذه الورقة في مناقشة موضوع إضفاء الشرعية على اتفاقيات السلام قبل اللجوء إلى الهيئات المكلفة بمهام التنفيذ . تحاول تعزيز الاتفاقات السياسية يتم من خلال منحها شكلاً من أشكال الوضع القانوني، غالبًا ما تستخدم كأداة لدعم التنفيذ. هناك عدد من الأمثلة لإضفاء الشرعية على الاتفاقيات عمليًا:
– إضفاء الطابع الدستوري على التزامات اتفاقية السلام: غالبًا ما تكون هناك علاقة معقدة بين اتفاقيات السلام والدساتير. في بعض الحالات ، يمكن أن تكون اتفاقيات السلام دساتير أو دساتير مؤقتة ، كما هو الحال في اتفاقية السلام الشامل في السودان في عام 2005، كوثائق دستورية ، غالبًا ما تخضع للإشراف والتنفيذ من قبل المحاكم الدستورية. بهذه الطريقة، يمكن للمؤسسات التي أنشأها الدستور أن تعمل على ضمان الالتزام بالجوانب الأخرى.
– وضع المعاهدة: يمكن لأولئك الذين يتفاوضون على اتفاقية سلام أيضًا أن يصوروا الاتفاقية أو جزءًا من الاتفاقية على أنها معاهدة بين الدول ، تتضمن الالتزامات التي تعهدت بها الجماعات من غير الدول وتقديمها إلى الأمم المتحدة في دورها كجهة تودع لديها المعاهدات بصورة رسمية. و احياناً بدلاً من ذلك ، يمكن لمن يقومون بصياغة اتفاقيات السلام استخدام لغة شبيهة بالمعاهدة في النص ، مثل “يتعين” ، و “الالتزامات” ، و “الموافقة” وما إلى ذلك (انظر ، على سبيل المثال ، السودان ، اتفاقية السلام الشامل بين حكومة جمهورية السودان والجيش الشعبي لتحرير السودان / الحركة الشعبية لتحرير السودان (اتفاقية نيفاشا) ، 9 يناير 2005).
– يمكن أن تكون قرارات مجلس الأمن التابع للامم المتحدة وسيلة فعالة لمنح التزامات اتفاقية السلام وضعًا قانونيًا ملزمًا. على سبيل المثال تنص اتفاقية السلام الشامل في السودان على إيداع الاتفاقية لدى الأمم المتحدة والاتحاد الأفريقي وأمانة الهيئة الحكومية الدولية المعنية بالتنمية (إيغاد) في جيبوتي وجامعة الدول العربية وجمهورية كينيا (اتفاقية نيفاشا ، 9 كانون الثاني / يناير). 2005). وبالمثل ، يمكن لمجلس الأمن أن “يصادق” على اتفاق.
– و كذلك يمكن ان يتم ابتداع آليات تشريعية وطنية للمساعدة في تنفيذ اتفاقيات السلام، و قد تنشئ تلك القوانين مؤسسات تعمل لجعل الالتزامات قابلة للتنفيذ. و هذا الجانب هو الذي سيأخذ حيزاً كبيراً في هذه الورقة.
2. أتفاقية جوبا للسلام: لقد طرحت اتفاقية السلام الموقعة في جوبا في اكتوبر 2020 العديد من الالتزامات على الاطراف، و شملت تلك الالتزامات موضوعات متصلة بتوزيع و اقتسام السلطة، و منها موضوعات متصلة بتوزيع و اقتسام الثروة. و تم وضع تلك الالتزامات على اختلاف تنويعاتها على مصفوفة متكاملة للمساعدة في متابعة تنفيذ تلك الالتزامات، جاءت في الباب العاشر من الاتفاقية، و اطلق عليها (مصفوفات تنفيذ اتفاقية السلام). و تم تقسيم المصفوفات الى مجموعة من الموضوعات، تم ادراج كل موضوع ضمن مصفوفة منفصلة، و بلغ عدد المصفوفات عدد احدى عشر مصفوفة، و تضمنت كل مصفوفة موضوع الالتزام و التوقيت حسب ما هو محدد في الاتفاقية، و الجهة المنفذة، و مصادر التمويل، بالاضافة الى تحديد الاجراء المطلوب و المواد التي يستند عليها في الاتفاقية كمرجع. كما يلي من تصنيف:
– مصفوفة تنفيذ اتفاق القضايا القومية
– مصفوفة تنفيذ اتفاق مسار دارفور (تقاسم السلطة)
– مصفوفة تنفيذ تقاسم الثروة
– مصفوفة تنفيذ اتفاق التعويضات و جبر الضرر
– مصفوفة تنفيذ اتفاق النازحين و اللآجئين
– مصفوفة تنفيذ اتفاق تنمية قطاع الرحل و الرعاة
– مصفوفة تنفيذ اتفاق الارض و الحواكير
– مصفوفة تنفيذ اتفاق العدالة و المساءلة و المصالحة
– مصفوفة اتفاق مسار الشمال
– مصفوفة تنفيذ اتفاق سلام مسار الوسط
– مصفوفة المنطقتين
– مصفوفة الترتيبات الامنية
– مصفوفة تنفيذ اتفاق شرق السودان
3. صناعة القوانين من أجل المساعدة في تنفيذ الاتفاقية: طرحت الاتفاقية العديد من الالتزامات و التي لا يمكن لبعضها ان يجد سبيلا للتنفيذ ما لم يتم إجراء حزمة من التعديلات القانونية أو صياغة و اجازة قوانين أخرى، تجعل من الامكان تنفيذ ذلك الاتفاق.
و لماذا الحوجة لقوانين لتنفيذ الاتفاقية؟ ان الاتفاقية بوصفها وثيقة قانونية، و التي قد تكون صادرة بذات الاحكام المشابهة لاحكام الدستور او الاتفاقيات، فانها لا تحمل تفاصيل الالتزامات الواردة فيها، لانها تأتي غالباً في شكل أحكام عمومية. و بالتالي في الكثير من الاحوال تظهر الحوجة لاستصدار تشريعات تجعل تنفيذ الاتفاقية ممكناً او سهلاً. و القوانين بطبيعتها تساعد في الدولة في تنظيم تنفيذ التزاماتها الدستورية او تعاهداتها الدولية، و هذا أمر واضح فحين التزمت الدولة باتفاقية الطفل لسنة 1989، قامت بعدد من الاجراءات التشريعية للوفاء بتعهدات الدولة تجاه تلك الاتفاقية، فكان اجازة قانون الطفل لسنة 2010. و المواكبة التشريعية و كتابة قوانين جديدة لتلائم متطلبات اتفاقية السلام، يعني اجازة قانون، او اصدار مراسيم تشريعية. و في البدء لابد ان نعي بان الاتفاقية قد اتخذت وضعاً دستورياً و بصورة واضحة بعد ان تم تعديل الوثيقة الدستورية بادراج احكام الاتفاقية في الدستور، و هذه الخطوة تعد في حد ذاتها مواكبة تشريعية لتسهيل تنفيذ الاتفاقية. و لا نتناول هنا الترتيبات الدستورية التي تمت بالفعل في سبيل ادماج احكام ااتفاقية في الدستور، و لكن نتناول هنا الموضوعات الاخرى التي لم يتم معالجتها بعد.
4. فيما يلي من تفصيل سنقرأ المصفوفات ( و بشكل خاصة المصفوفات المتصلة بالقضايا القومية – و بمسار دارفور)، و نحاول ان نرى كيف يمكن توظيف التشريع في خدمة تيسير عملية تنفيذ اتفاقية السلام. و لتسهيل ذلك سنعمل على تحليل كل مصفوفة بصورة منفصلة و نرى ما هي الاصلاحات التشريعية التي تتطلبها تلك المصفوفات:
5. مصفوفة تنفيذ اتفاق القضايا القومية: و هي بطبيعتها قضايا ذات اهتمام قومي و ليست ذات طابع اقليمي او ولائي لذا تم وصفها ب(القضايا القومية)، و مثال تلك القضايا: تكوين مفوضية الدستور و المؤتمر الدستوري و إنجاز الانتخابات. و تضمنت هذه المصفوفة على 46 موضوعاً من القضايا القومية، و لكنها ليست كلها موضوعات منفصلة عن بعضها، بل ان العديد منها يتداخل تحت عنوان واحد او موضوع واحد. فيما يلي نؤشر الموضوعات التي تحتاج الى اصدار تشريعات او اصلاح قوانين موجودة بالفعل.
– انشاء مفوضية صناعة الدستور و المؤتمر الدستوري: و هذه تتطلب اصدار المرسوم الخاص بانشاء المفوضية و اصدار قانون خاص بالمفوضية.
– استعادة نظام الحكم الاقليمي: و هذا يتطلب اصدار مرسوم بتشكيل الاقاليم، و يتطلب قانون ينظم الحكم الاقليمي و المحلي – يبدو ان مثل تلك التشريعات يجب ان تصدر بعد انعقاد مؤتمر نظام الحكم الذي هو جزء من مصفوفة القضايا القومية و من متوقع ان يصدر المؤتمر توصيات تساعد في صياغة قانون الحكم الاقليمي و المحلي.
– اصلاح المنظومة العدلية: بجانب انه من التزامات الاتفاقية الا انه جاء في الدستور الانتقالي لسنة 2019 كواحدة من مهام المرحلة الانتقالية. و كانت قوى اعلان الحرية و التغيير قبل توقيع اتفاقية جوبا، قد شرعت فعلياً في وضع مسودة لقانون خاص باصلاح المنظومة العدلية و الحقوقية. هذا القانون مهم لكونه يضع المعايير الاصلاحية و تحديد الجهة التي ستكون مسؤولة عن الاشراف عن الاصلاحات.
– إنشاء مفوضية الانتخابات: هذا يتطلب اصدار مرسوم بحل المفوضية القائمة و الغاء قانونها حتى يتسنى وضع قانون جديد و تكوين مفوضية.
– اصدار اصدار قانون تنظيم الاحزاب: هذا يتطلب اصدار مرسوم بحل مجلس تسجيل الاحزاب القائم حاليا، و الغاء قانون تسجيل الاحزاب الحالي، و اصدار قانون جديد ينظم تسجيل الاحزاب السياسية.
– إنشاء المفوضية القومية للرعاة و الرحل و المزارعين:
– إنشاء مفوضية العدالة الانتقالية: سنجد ان هناك مجموعة كبيرة من الالتزامات التي تم وضعها في المصفوفات تتضمن موضوعات: العفو – المصالحة – العفو – التعويض – المحكمة الجنائية الدولية – تكوين محكمة خاصة للنظر في جرائم دارفور – اعادة المفصولين من الخدمة – الخ . كلها موضوعات تقع ضمن طائفة تدابير و موضوعات العدالة الانتقالية و من الصعب تنظيم كل واحدة من هذه الموضوعات بصورة مستقلة، لذا من المهم اصدار قانون يساعد في تنفيذ كل تلك الموضوعات التي وردت في المصفوفات بصورة متفرقة. و العدالة الانتقالية و موضوعاتها تلك كانت و مازالت موجودة كاحد مهام المرحلة الانتقالية في الدستور الانتقالي و بالفعل تم التفاكر في اكثر من مناسبة بخصوص مسودة القانون.
6. مصفوفة تنفيذ اتفاق مسار دافور:
– فصل المؤسسات الدينية عن مؤسسات الدولة لضمان عدم استغلال الدين في السياسة: و هذا الجانب برغم انه شأن قومي الا اننا نجده كذلك قد جاء في اتفاق مسار دارفور، و قد نصت المصفوفة بشكل واضح على (اتخاذ الاجراءات القانونية اللآزمة) و هذه الاجراءات المطلوبة تستلزم مراجعة القوانين كافة، بحيث يتم ضمان موافقة تلك القوانين مع هذا المبدأ.
– وضع اسس سليمة لتقاسم الثروة: يتم مناقشة هذا الامر في مؤتمر الحكم و اسنخلاص توصيات يتم تضميتها في القانون. هذا الالتزام كما سنرى في ادناه شديد الصلة بالتزام أخر نصت عليه الاتفاقية وهو تكوين المفوضية القومية لقسمة و تخصيص و مراقبة الموارد و الايرادات.
– انشاء المفوضية القومية لقسمة و تخصيص و مراقبة الموارد و الايرادات: و هذا الالتزام يستلزم اصدار قانون، و من بين الموضوعات التي يجب ان تعالجها هذه المفوضية التخصيصات المالية المحدد للولايات و الاقاليم على سبيل السياسة التفضيلية .
– انشاء مفوضية اعادة اعمار و تنمية دارفور: ضرورة اصدار مرسوم يحدد طبيعة هذه المفوضية و اختصاصاتها.
7. مصفوفة تنفيذ اتفاق التعويضات و جبر الضرر(و كذلك) مصفوفة تنفيذ اتفاق العدالة و المساءلة و المصالحة:
و هاتين المصفوفتين تضمنت العديد من موضوعات و كلها من موضوعات و تدابير العدالة الانتقالية و بالتالي من المهم استلهام المبادئ التي تنظمها هذه المصفوفة ووضعها في قانون للعدالة الانتقالية. و وجود هذه الموضعات في مصفوفتين فيه شيء من عدم التنظيم و عدم الدقة التشريعية.
8. مصفوفة تنفيذ اتفاق النازحين و اللآجئين:
– كل اعمال المساعدات الانسانية و الاغاثة و موضوعات النزوح، يتطلب اجراء تعديلات او الغاء او اصلاح في قانون العمل الطوعي لسنة 2006 حتى يتم تنظيم تلك الموضوعات بما ينسجم باوضاع استدامة السلام.
9. مصفوفة تنفيذ اتفاق تنمية قطاع الرحل و الرعاة: هذه الجانب سيحظى بنقاش كبير (كما هو متوقع – او يجب ان يدرج في الاجندة) في مؤتمر الحكم المحلي، و هذه المصفوفة ستتأثر بشكل واضح بقانون الحكم المحلي المقترح، و بتقسيم حدود الولايات و بالتالي تنظيم العلاقة بين المزارعين و الرحل و الرعاة. و كذلك من المهم عمل تشريعات بيئية تساعد على في تنظيم الرعي و الهجرات الموسمية و الزراعة
10. مصفوفة اتفاق الارض و الحواكير:
– من المهم اصدار مرسوم بترسيم الحدود بين الولايات و الاقاليم
– تعديل قانون الاراضي
ان الاستعجال في اصدار قوانين او تعديل القوانين الموجودة سيساعد كثيراً المؤسسات المعنية بتنفيذ اتفاق سلام جوبا، و بعض تلك القوانين لازمة و ضرورية في تنفيذ الاتفاقية. و هذا الاستعراض المحدود لبعض مصفوفات الاتفاقية يؤشر ان ضرورة ان تتناغم مؤسسات الحكم جميعها في ايجاد اليات لتنفيذ هذه الاتفاقية، و بالتالي نجد ضرورة كبيرة في ان تعكف مؤسسات التشريع مع السلطات التنفيذية ومع الاطراف الموقعة على اتفاقية السلام.
بموجب الوثيقة الدستورية، نجد ان الحكومة قد التزمت بانشاء مفوضية خاصة بالاصلاح القانوني، فبجانب ان بعض الاصلاحات التشريعية ضرورية لتنفيذ وثيقة الحقوق، و بعضها ضروري في استدامة الديمقراطية و تفكيك بنية الدكتاتورية، و محاربة الفساد، و بجانب تلك الاصلاحات الضرورية تظهر اهمية اجراء اصلاحات قانونية بقصد دعم عملية السلام و مخاطبة جذور المشكلة و مسببات النزاع في السودان.
advosami@hotmail.com
//////////////////////
